Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. – na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. - wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podano, że Kierownik Zespołu ds. Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. (dalej: MOPR w O.), powołując się na art. 65 § 1 K.p.a. przekazał według właściwości wniosek G. G., wraz z wywiadem środowiskowym o skierowanie go do domu pomocy społecznej. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 13 stycznia 2016 r. G. G. poinformował, że obecnie przebywa w mieszkaniu przy ul. [...] w O., jednak nie może w nim pozostać. Mieszkanie to jest własnością brata. We wniosku z dnia 15 stycznia 2016 r. o umieszczenie go w domu pomocy społecznej oświadczył, że jest osobą bezdomną. Ostatnie miejsce zameldowania, według zgromadzonej przez MOPR w O. dokumentacji, to R. ul. [...]. Pracownik socjalny OPS w R. ustalił, iż pod tym adresem zamieszkuje ojciec wyżej wymienionego, który wynajmuje jeden pokój i nie może przyjąć do siebie syna. W tym lokalu G. G. nie posiada rzeczy osobistych, nie nocuje w nim, nie stołuje się oraz nie prowadzi gospodarstwa domowego. W związku z powyższym nie koncentruje tam swoich spraw życiowych. Z kolei z informacji uzyskanej z Urzędu Miasta R. wynika, że G. G. miał ostatni meldunek na pobyt stały w R. przy ul. [...], w okresie od 13 października 2000 r. do 28 listopada 2013 r. Lokal ten został jednak sprzedany w 2013 roku przez wnioskodawcę i jego byłą żonę. Wszak skoro aktualnie G. G. przebywa w lokalu mieszkalnym w O., to nie może być uznany, zdaniem organu wnioskującego, za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 ust 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Z 2015 r., poz. 163). W związku z powyższym, organ ten przyjął, iż zamiar przebywania na stałe w O. i jednoczesne przebywanie w tej miejscowości, czyni z niej miejsce zamieszkania G. G. w rozumieniu art. 25 Kodeksu Cywilnego. Właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro miejscem tym, jak wskazano wyżej jest O. ul. [...], to właściwym do wydania skierowania do domu pomocy społecznej jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. Odpowiadając na wniosek Prezydent Miasta O. postulował wskazanie jako organu właściwego Prezydenta Miasta R. Wskazał, iż w dniu 18 kwietnia 2016 r. wpłynęło doń pismo Z. G., brata wnioskodawcy, informujące iż mieszkanie w O. przy ul. [...] zostało sprzedane w dniu 15 kwietnia 2016 r., co zostało potwierdzone aktem notarialnym. Z uwagi na powyższe G. G. zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest osobą bezdomną, a ostatnie miejsce jego stałego zameldowania to R. ul. [...]. Ponadto w dniu 16 czerwca 2016 r. MOPR w O. uzyskał informację, iż G. G. od dnia 10 czerwca 2016 r. przebywa w Domu dla Bezdomnych "[...]" przy ul. [...] w R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Prezydentem Miasta O., albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku G. G. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przepisem generalnym określającym właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Dalsze jednostki tego artykułu określają tę właściwość w przypadkach szczególnych. I tak jego ust. 2 stanowi, że w odniesieniu do osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Rozważania na gruncie niniejszej sprawy należy zatem rozpocząć od analizy przepisu szczególnego dotyczącego właściwości w sprawach osób bezdomnych. Definicję pojęcia osoby bezdomnej precyzuje przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy, wedle którego osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
W sprawie należy zwrócić uwagę na dwie okoliczności, a mianowicie, że G. G. nie jest aktualnie nigdzie zameldowany na pobyt stały oraz, że według informacji Prezydenta Miasta O. od dnia 10 czerwca 2016 r. przebywa w Domu dla Bezdomnych "[...]" przy ul. [...] w R. Niewątpliwie domu dla osób bezdomnych nie można uznać za lokal mieszkalny, w którym mogłyby się koncentrować jego sprawy życiowe świadczące o zamiarze stałego przebywania. Ponadto lokal, w którym w chwili składania wniosku przebywał G. G., został w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprzedany (por. akt notarialny znajdujący się w aktach sprawy). Należy zatem uznać, że tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że przebywa on z zamiarem stałego pobytu w lokalu mieszkalnym, można byłoby zasadnie twierdzić, że w takiej miejscowości zamieszkuje w rozumieniu przywołanych norm. Bowiem, jak wynika z powszechnego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia:13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10, 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, publ. CBOSA) z braku definicji zamieszkania w tej materii odwołać się należy do treści art. 25 kodeksu cywilnego. Stanowi on, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej (dorosłej) jest miejsce, w którym przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby (p. op. cit.). Z kolei wedle brzmienia art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) lokalem jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest lokalem w rozumieniu tej ustawy pomieszczenie przeznaczone dla krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zatem pozbawiony cech trwałości pobyt w domu dla bezdomnych nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej osoby tam przebywającej w miejscowości położenia noclegowni (p. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OW 42/08, publ. jw.). Powyższe ustalenia i rozważania upoważniają zatem do stwierdzenia, że G. G. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały, a więc osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uznał, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Prezydent Miasta R., czyli organ gminy jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że strona w chwili składania wniosku mieszkała na terenie miasta O., skoro lokal, w którym przebywała został sprzedany i aktualnie osoba ta przebywa w ośrodku dla bezdomnych w R. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.