Uzasadnienie
Prezydent Miasta S., reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem D. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Z. O. o wypłatę dodatku węglowego, poprzez wskazanie Burmistrza D. jako organu właściwego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 16 listopada 2022 r. Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej jako "OPS") w D. uznał się niewłaściwym w sprawie wniosku Z. O. (dalej jako "zainteresowany", "wnioskodawca") z dnia 22 września 2022 r. o ustalenie prawa do dodatku węglowego. Z przedstawionego uzasadnienia (popartego stosowną dokumentacją) wynika, iż zainteresowany zamieszkuje pod adresem [...] S. ul. [...], zaś pod adresem [...] D. [...] jest zameldowany. W związku z powyższym OPS w D. przekazał wniosek wraz z dokumentacją do Prezydenta Miasta S., jako właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na treść art. 2 ust. 7 ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, dodatek węglowy przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym kontekście podkreślono, że z treści wniosku złożonego w OPS w D. wynika, iż zainteresowany, jako miejsce zamieszkania wskazuje właśnie D..
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
- informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
- informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
- świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140), Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej ul [...] S. tel.:[...],
- świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),
- dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687),
- dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);
- dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
OPS w D., w myśl powyższego przepisu, wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych dot. informacji o deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy D.. W odpowiedzi otrzymano informację, że wnioskodawca nie posiada złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy D.. Ponadto pismem z dnia 24 października 2022 r. OPS w D. wezwał zainteresowanego do złożenia wyjaśnień odnośnie wniosku. Wyżej wymieniony w odpowiedzi na powyższe pismo nie określił definitywnie gdzie na co dzień mieszka i gospodaruje.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej jako "MOPS") w S. wezwał zainteresowanego do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień w przedmiocie miejsca prowadzonego gospodarstwa domowego. W dniu 7 lutego 2023 r. zainteresowany zgłosił się do Ośrodka i oświadczył, że jego centrum aktywności życiowej stanowią dwa adresy zamieszkania. W O. ukończył budowę łazienki, obecnie trwa remont kuchni oraz jednego z pokoi. Dom jest przystosowany do zamieszkania. W D. opłaca podatki, opłaty za śmieci, wodę oraz ścieki. Natomiast w S. posiada mieszkanie własnościowe, w którym również zamieszkuje, opłaca media.
Organ wskazał, iż powołana powyżej ustawa nie definiuje miejsca zamieszkania, dlatego należy odwołać się do art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 2337 ze zm.), który wskazuje sposób ustalenia miejsca zamieszkania osoby fizycznej. W myśl powyższego przepisu, aby określona miejscowość została uznana za miejsce zamieszkania osoby fizycznej, konieczne jest łączne występowanie dwóch elementów: zamiaru stałego pobytu oraz faktycznego przebywania w danej miejscowości, która stanowić musi rzeczywiste centrum aktywności życiowej jednostki. W świetle wyjaśnień udzielonych przez wnioskodawcę, który wskazuje jako swoje centrum aktywności życiowej zarówno D. jak i S., Prezydent Miasta S. uznał się za niewłaściwy do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie. Podkreślono, iż z treści wniosku jednoznacznie wynika, że jako miejsce zamieszkania zainteresowany wskazuje miejscowość D.. Pomimo, iż wnioskodawca wskazał obydwie miejscowości jako jego centrum życiowe to jednak nie zmienia to faktu, że wniosek złożony został przez niego do OPS w D.. Tym samym zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie zachodzą przesłanki do przekazania przedmiotowego wniosku według właściwości Prezydentowi Miasta S..
Burmistrz D., reprezentowany przez Kierownika OPS w D., nie złożył odpowiedzi na wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.
Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Burmistrzem D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. O. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.141 ze zm., dalej, jako " Ustawa"), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.
Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy.
W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.
Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust.3 Ustawy), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.
W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość O. w gminie D. i złożył go w OPS w D.. To zatem do Burmistrza D. należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.