Uzasadnienie
Starosta P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G., a Starostą Powiatu B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrycia kosztów pobytu małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M. S..
W uzasadnieniu wniosku podał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt [...], T. i M. S., zam. P., ul. [...] zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla małoletniej H.T.. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2009 r. zwrócili się do Starosty P. o przyznanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej oraz pomocy jednorazowej na zagospodarowanie.
Starosta P. zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) jako starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej wydał decyzję przyznającą pomoc i podjął działania w celu ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej.
Wnioskodawca wskazał, że miejscem zamieszkania małoletniej H.T. przed umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej był Grudziądz, gdzie rodzina Państwa T. przebywała czasowo. Podkreślił, że w ocenie organów miasta G., które powołują się na art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stwierdził, że na dzień skierowania małoletniej H.T. do placówki socjalizacyjnej tj. na dzień 11 marca 2005 r. rodzina przebywała w G., lecz z oświadczenia A.T. złożonego w dniu 8 marca 2005 r. wynika, że na stałe jest ona zameldowana w B. i zamierza tam powrócić. Powyższe przesłanki były podstawą uznania się przez powiat brzeski za właściwy w sprawie oraz podpisania w dniu 10 czerwca 2005 r. stosownej umowy z miastem G. (porozumienie nr 3/2005).
W dniu 21 grudnia 2009 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. wystąpiło do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. z zapytaniem dotyczącym wysokości przyznania pomocy pieniężnej na zagospodarowanie dziecka w związku z uprawomocnieniem się postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt [...] o umieszczeniu małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M.S., zam. [...], ul. [...].
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] uznało się w tej sprawie za niewłaściwe i przekazało dokumenty do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. w odpowiedzi na powyższe postanowienie w piśmie z dnia 1 marca 2010 r. stwierdził, że pokrywanie kosztów umieszczenia i pobytu dziecka w rodzinie zastępczej nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze administracyjnej, lecz ma charakter sprawy cywilnej (porozumienia między powiatami). Wobec powyższego uznał się za niewłaściwy w sprawie i odesłał dokumenty do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. Wobec powyższego Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wystąpiło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z zapytaniem o wysokość pomocy przesyłając projekt porozumienia dotyczący umieszczenia małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M.S. pochodzącej z G. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. w odpowiedzi na powyższe pismo podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż powiatem właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej małoletniej H.T. jest Powiat B..
Z kolei, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. przesłało do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. dokumenty dotyczące ustalenia właściwości powiatu do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M. S., zam. P., ul. [...]. Stwierdziło, że powiatem właściwym do ponoszenia odpłatności jest miasto Grudziądz, zaś ponoszenie odpłatności za jej pobyt w placówce w G. w 2005 r. wynikało z niedopatrzenia.
Wskazując na powyższe, Starosta P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, który z organów Starosta Powiatu B., czy Prezydent Miasta G. jest właściwy do ponoszenia wydatków na dziecko, zgodnie z art. 86a cyt. ustawy o pomocy społecznej.
Prezydent Miasta G. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Starosty Powiatu B. jako organu właściwego do pokrycia kosztów pobytu małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M.S.
W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek podał, że rozstrzygnięcie organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej H.T. w zastępczych formach opieki miało miejsce w 2005 r. Wskazał, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt [...]małoletnia H.T. została skierowana do placówki opiekuńczo - wychowawczej typu interwencyjnego. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. wystawił stosowne skierowanie i przystąpił do ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na dziecko przebywające w placówce. W toku tego postępowania ustalił, że powiat brzeski powinien uznać się właściwym miejscowo do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej w placówce i pismem z dnia 20 kwietnia 2005 r. przekazał mu stosowną dokumentację wraz z projektem porozumienia pomiędzy miastem G. i powiatem b..
Podkreślił, że na dzień kierowania do placówki małoletniej H.T., rodzina przebywała na terenie G., lecz oświadczenie wskazujące na powrót do B. nie dawało możliwości, aby uznać że zgodnie z art. 25 K.c. G. stanowił ich miejsce zamieszkania. Powyższe przesłanki legły u podstaw uznania się przez powiat brzeski właściwym w sprawie i podpisania stosownego porozumienia z miastem G. Małoletnia H.T. przebywała w Centrum Pomocy Dziecku i Poradnictwa Rodzinnego w G. w okresie od 21 lutego do 29 grudnia 2005 r. i za ten okres na podstawie ww. porozumienia koszty pobytu w placówce ponosił powiat brzeski. Następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt III [...] małoletnia H.T. powróciła do domu rodzinnego. Postanowienie to zostało zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt III [...] o ponownym skierowaniu małoletniej H.T. do placówki opiekuńczo-wychowawczej, lecz wówczas do placówki nie została ona doprowadzona. Z tego względu miasto G. nie występowało do powiatu brzeskiego o ponownie podpisanie porozumienia w sprawie zwrotu kosztów pobytu dziecka w placówce.
Wskazując na powyższe, Prezydent Miasta G. odwołując się do art.86 a cyt. ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że miasto G. nie może uznać swojej właściwości miejscowej w przedmiotowej sprawie i wnosi o wskazanie Starosty Powiatu B. jako organu właściwego do pokrycia kosztów pobytu H.T. w rodzinie zastępczej T. i M.S.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Na wstępie zauważyć należy, że wnioskodawca błędnie określił charakter sporu, którego rozpoznawany wniosek dotyczy. Poza wnioskodawcą - Starostą P., uczestnikami tego postępowania są Prezydent Miasta G. oraz Starosta Powiatu B. Oznacza to, że wniosek dotyczy sporu o właściwości (sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego), a nie sporu kompetencyjnego (sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej).
Wniosek Starosty P. dotyczy wskazania powiatu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej.
Zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka (ust. 1). Podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej jest kwota 1.621 zł, zwana dalej "podstawą" (ust. 2). Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy (ust. 3). Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości nie niższej niż:
- 60 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia,
- 80 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności,
- 60 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku powyżej 7. roku życia do ukończenia 18. roku życia, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 60 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku powyżej 7. roku życia do ukończenia 18. roku życia, umieszczonego w rodzinie zastępczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178),
- 80 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku powyżej 7. roku życia do ukończenia 18. roku życia, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności i umieszczonego w rodzinie zastępczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich
- pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu dziecka, nie mniej jednak niż 20 % podstawy (ust. 5).
Poza tym, zgodnie z art. 78 ust. 7a cyt. ustawy o pomocy społecznej, starosta może przyznać rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka w wysokości do 150 % podstawy.
W rozpoznawanej sprawie T. i M.S. (zam. P., powiat p.) jako rodzina zastępcza dla małoletniej H.T. wnioskiem z dnia 18 grudnia 2009 r. zwrócili się do Starosty P. o przyznanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej oraz pomocy jednorazowej na zagospodarowanie.
Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] przyznał wnioskodawcom świadczenie z pomocy społecznej w formie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinnie zastępczej na kwotę [...] zł miesięcznie oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Z kolei, wnioskiem z dnia 11 maja 2011 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G., a Starostą Powiatu B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrycia kosztów pobytu małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M.S.. Z uzasadnienia wynika, że istota żądania Starosty P. dotyczy ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej. Konstrukcja wniosku wskazuje, że wnioskodawca zmierza do ustalenia, który z organów: Prezydent Miasta G., czy Starosta Powiatu B. jest organem właściwym do zawarcia z nim porozumienia w sprawie wysokości wydatków na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej.
W związku z powyższym przypomnieć należy, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość wynika, że ma on miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej, przy czym do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą administracyjną, indywidualną, która istnieje i w której toczy się postępowanie lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. Spór taki nie ma miejsca w sytuacji, gdy organ formułuje swój wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na tle sprawy, która nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, iż spór o właściwość może mieć miejsce wówczas wyłącznie, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania przez organ decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt I OW 48/06, LEX nr 321535).
Zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Stosownie zaś do ust. 4 powołanego artykułu, powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawcą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat, na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej, porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3.
Skoro zatem sprawa pokrycia wydatków związanych umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, to tym samym w rozpoznawanej sprawie nie powstał spór o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd administracyjny, w ramach rozstrzygania sporów o właściwość, nie może zatem wskazać podmiotu zobowiązanego do zawarcia porozumienia, o którym mowa w art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (porozumienie w sprawie wysokości wydatków w związku z pobytem w rodzinie zastępczej).
Ubocznie zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozwiązanie sytuacji jaka powstała w rozpoznawanej sprawie jest możliwe na gruncie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z art. 88 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym w wypadku, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio art. 87 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostałoby naruszone przez organ powiatu ma legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt I OW 37/09 LEX nr 563316).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w postanowieniu.