Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w wykonaniu postanowienia z dnia 20 stycznia 2023 r., przesłał według właściwości akta sprawy o sygn. II SO/Ol 1/23, toczącej się z wniosku Wójta Gminy W., reprezentowanego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wyżej wymieniona obecnie przebywa w miejscowości W. u swojego brata i bratowej, tj. A. i D. T., jednakże jej pobyt w tej miejscowości jest tymczasowy z uwagi na skomplikowaną sytuację życiową. W ocenie organu stałym miejscem pobytu i zameldowania wnioskodawczyni jest miejscowość [...] w gminie S., która stanowi jej ośrodek życiowy.
Organ wskazał, iż zainteresowana, z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, przeniosła na rzecz swojej siostrzenicy M. W. prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], w której zamieszkiwała. Zainteresowana pozostawała w bardzo dobrych relacjach ze swoją siostrzenicą i sądziła, że w zamian za otrzymany majątek właściwie się nią zaopiekuje. Jednak po upływie 4 miesięcy od zawarcia powyższej umowy wnioskodawczyni trafiła do placówki szpitalnej. Bezpośrednio po pobycie w szpitalu, bez jej świadomej zgody, została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w L. [winno być "Domu Seniora "L." w [...]" – uwaga NSA]. Ograniczono jej kontakt z najbliższą rodziną i zabrano telefon. Po długich staraniach A. i. D. T. ustalili miejsce pobytu A. D. i na jej prośbę zabrali ją z powyższej placówki. Ich intencją było zorganizowanie zainteresowanej powrotu do domu w [...]. Złożony został "wniosek o cofnięcie darowizny", co pozwoli wnioskodawczyni na ponowne zamieszkanie w swoim domu.
Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Uznano, że pobyt zainteresowanej w W. jest tymczasowy, albowiem nie ma ona zamiaru stałego pobytu w tej miejscowości.
W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy S., reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wyznaczenie Wójta Gminy W., jako organu właściwego do rozpoznania wniosku zainteresowanej. Ponad powyższe organ wniósł o orzeczenie o kosztach sądowych według norm przepisanych.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Wójt Gminy S. poinformował o następujących ustaleniach:
• wnioskodawczyni posiada pełną zdolność do czynności prawnych, nie jest osobą ubezwłasnowolnioną;
• 8 listopada 2021 r. dokonała "przepisania" swojej nieruchomości na siostrzenicę;
• z informacji uzyskanych od siostrzenicy wnioskodawczyni wynika, że trafiła ona do Domu Seniora "L." z powodów zdrowotnych; podejmując decyzję o zamieszkaniu zainteresowanej w domu seniora rodzina brała pod uwagę tylko krótkoterminowy pobyt, mający na celu pomoc w powrocie do zdrowia i regenerację sił;
• 18 sierpnia 2022 r. wnioskodawczyni została zabrana z domu seniora przez brata i bratową do ich domu w W., co odbyło się za jej aprobatą.
Organ wskazał na konieczność odniesienia się do regulacji zawartych w art. 25 kodeksu cywilnego, wskazując, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola – zamiar stałego pobytu. Oba te warunki winny występować łącznie.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy wskazano, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest miejscowość W., w której fizycznie przebywa i stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje gości, korespondencję, posiada kartę zdrowia w ośrodku medycznym w pobliskich [...]. Podkreślono także, iż pobyt wnioskodawczyni w domu brata jest zgodny z jej wolą i nie można go uznać za pobyt gościnny.
Równocześnie organ powołał się na deklaracje M. W., która wskazała, że zainteresowana w każdej chwili ma możliwość powrotu do swojego domu, gdzie zostanie jej zapewniona odpowiednia opieka. Pomimo tego wnioskodawczyni do tej pory nie skorzystała z takiej możliwości, co pozwala na uznanie, że chce ona dalej zamieszkiwać w W. Załączone do odpowiedzi na wniosek pisma M. i D. W. wskazują, że między wyżej wymienionymi, a A.T. toczy się spór, którego tło stanowi prawo własności do nieruchomości położonej w [...], która należała do wnioskodawczyni.
W ocenie Wójta Gminy S. z analizy akt sprawy jednoznacznie wynika, że miejsce zamieszkania wnioskodawczyni nie znajduje się w miejscowości [...] położonej na terenie gminy S., lecz w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobytu w domu pomocy społecznej – w myśl art. 59 ust. 1 u.p.s. – wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej.
Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.c."), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wnioskodawczyni aktualnie przebywa na terenie gminy W., natomiast odmienna jest ocena charakteru jej pobytu w tej miejscowości. Zatem kluczowym było ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z zamiarem stałego pobytu wnioskodawczyni na terenie gminy W. Odnosząc się do argumentów wysuwanych przez Wójta Gminy W., wskazać należy na poczynioną przez powyższy organ błędną wykładnię art. 25 k.c. Organ wywodził, że przebywanie A. D. w W. ma jedynie charakter pobytu czasowego, albowiem zamiarem jej jest powrót do domu znajdującego się w miejscowości [...], co uniemożliwia zachowanie siostrzenicy wyżej wymienionej, która obecnie posiada prawo własności do tej nieruchomości. Zainteresowana ubiega się na drodze cywilnej o zwrot nieruchomości położonej w miejscowości [...], w której w przeszłości mieszkała i w której chce ponownie zamieszkać. Okoliczności te miały świadczyć o tym, że wnioskodawczyni ma zamiar stałego pobytu na terenie gminy S. W tym kontekście podkreślić należy, że w orzecznictwie uznaje się, że o tym czy na gruncie art. 25 k.c. danej osobie można przypisać zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, rozstrzyga to, czy z punktu widzenia typowego obserwatora miejscowość ta stanowi główny ośrodek aktywności życiowej tej osoby (zob. np. postanowienie NSA z 13.05.2011 r., I OW 11/11, LEX nr 1081105; postanowienie NSA z 21.07.2011 r., I OW 65/11, LEX nr 1082851; postanowienie NSA z 21.02.2018 r., I OW 325/17, LEX nr 2445695).
Zgromadzona w sprawie dokumentacja pozwoliła na wysnucie jednoznacznego wniosku, że przebywanie zainteresowanej na terenie miejscowości W. spełnia przesłanki definicji miejsca zamieszkania uregulowane w art. 25 k.c. To w tej miejscowości wyżej wymieniona stale przebywa od sierpnia 2022 r., korzysta z opieki swojego brata i bratowej oraz świadczeń medycznych z pobliskich placówek leczniczych. Równocześnie z przeprowadzonego w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni partycypuje w kosztach utrzymania zajmowanego lokalu, a także podaje adres w miejscowości W., jako swój adres do korespondencji. Tym samym zachowanie A. D. świadczy jednoznacznie o ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w W. Reasumując powyższe, wskazać należy, że okoliczności sprawy świadczą o tym, że po opuszczeniu gminy S. aktywność życiowa A. D. skoncentrowała się na terenie gminy W. Miejscowość ta stała się zatem miejscem zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c.
W konsekwencji należało przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy W. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku Wójta Gminy S. o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych wskazać należy, że w przypadku rozstrzygania sporu między organami nie ma podstaw do rozstrzygania o zwrocie kosztów postępowania. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości. Art. 199 p.p.s.a. stanowi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wobec braku takiego przepisu szczególnego (por. art. 200, 203 i 204) umożliwiającego zasądzenie na rzecz organu wygrywającego spór zwrot kosztów postępowania, obowiązany on jest ponieść je we własnym zakresie.