Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu W. wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej w sprawie wskazania organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w odniesieniu do działek wcześniej przeznaczonych na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Wnioskodawca podniósł, że Starosta Powiatu W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej przekazał Ministrowi Skarbu Państwa wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. z dnia 26 listopada 2013 r. znak: [...] o wygaszenie trwałego zarządu nieruchomości położonych w obrębie [...], gm. K., dla których Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą [...] - wcześniej przeznaczonych na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych (pas autostrady płatnej A-8).
Z przekazanych wraz z wnioskiem akt sprawy wynika, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Trwały zarząd do poszczególnych działek ustanowiony został z mocy prawa i stwierdzony stosownymi decyzjami Wojewody[...].
Przywołując treść art. 60a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Minister Skarbu Państwa podniósł, że ustawodawca w pkt 2 tego przepisu wskazał wprost, iż minister właściwy do spraw Skarbu Państwa gospodaruje nieruchomościami Skarbu Państwa, przeznaczonymi wyłącznie na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów. Przez potrzeby statutowe należy natomiast rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1 (art. 60 ust. 1a). Z treści art. 60a ust. 6 ustawy wynika zaś, że jeżeli nieruchomości oddane w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, stały się im zbędne, minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, po uprzednim wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, rozstrzyga o sposobie zagospodarowania nieruchomości.
Literalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi, zdaniem Ministra, do wniosku, że o ile minister właściwy do spraw Skarbu Państwa gospodaruje nieruchomościami Skarbu Państwa na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich w celu realizacji wszelkich potrzeb (również niestatutowych), o tyle w odniesieniu do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa są węższe i zostały podporządkowane realizacji wyłącznie potrzeb statutowych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Mając powyższe na uwadze, jak również szczególny i wyjątkowy charakter normy zawartej w art. 60a ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustawodawca określił zamknięty katalog nieruchomości, którymi gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa) wykluczający możliwość jej wykładni rozszerzającej. Zdaniem wnioskodawcy minister właściwy do spraw Skarbu Państwa nie jest właściwy do wydawania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości nie przeznaczonych na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Na poparcie prezentowanego stanowiska, Minister przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OW 110/12.
Ponadto w ocenie wnioskodawcy nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa nie dysponuje ewidencją nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na potrzeby inne niż statutowe.
Konkludując organ stwierdził, że mając na uwadze, iż nieruchomości, których dotyczy przedmiotowy wniosek o wygaszenie trwałego zarządu nie są przeznaczone na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, to organem właściwym do gospodarowania i rozpatrzenia wniosku jest Starosta Powiatu W. (art. 23 ust. 1 oraz art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Odpowiedź na wniosek wniósł Starosta Powiatu W., podnosząc, że w odniesieniu do nieruchomości pozostających w gestii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, kompetencje Ministra do spraw Skarbu Państwa zostały ograniczone do nieruchomości przeznaczonych na zadania statutowe, to jest z przeznaczeniem pod budowę dróg (art. 60a ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Starosta powołał się ponadto na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. I OW 86/11 (LEX nr 1068582), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia zbędności nieruchomości przez jednostki organizacyjne wymienione w art. 60a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wniosek o wygaszenie trwałego zarządu winien być skierowany do Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny) lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie między Starostą Powiatu W. a Ministrem Skarbu Państwa zaistniał negatywny spór kompetencyjny, a dotyczy on wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. z dnia 26 listopada 2013 r. o wygaszenie trwałego zarządu nieruchomości położonych w obrębie [...], gm. K. wcześniej przeznaczonych na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych (pas autostrady płatnej A-8).
Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. t.j. 2014, poz.518) tworzy się zasoby nieruchomości Skarbu Państwa, oraz gminne, powiatowe i wojewódzkie zasoby nieruchomości. Co do zasady zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art.23 ust.1 ustawy). Ta generalna kompetencja starosty w zakresie gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa doznaje ograniczeń w przypadkach określonych w art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a. Dla potrzeb rozstrzygnięcia sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie celowa jest analiza normy prawnej zawartej w 60 a ust.1 wskazanej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na:
- potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich,
- potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów
- gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4.
Zgodnie z art. 60a ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jeżeli nieruchomości oddane w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, stały się im zbędne, minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, po uprzednim wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, rozstrzyga o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Przepisy art. 46 i 47 stosuje się odpowiednio.
Na tle wskazanych regulacji powstał spór co do tego, czy pod pojęciem potrzeb statutowych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o których mowa w art.60 a ust.1pkt 2 mieści się również nabywanie nieruchomości pod budowę dróg.
W tej kwestii kilkakrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że pod pojęciem nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe należy rozumieć wyłącznie nieruchomości przeznaczone na potrzeby rozbudowanych struktur własnych tego centralnego organu, z wyłączeniem nieruchomości nabywanych w związku z realizacją zadań w zakresie budowy i zarządu dróg (wyrok NSA z dnia 7 października 20008 r., sygn. I OSK 1411/07, postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r., sygn. I OW 110/12, postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2014 r., I OW 65/14). Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. I OW 86/11.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za przyjęciem, że zakres potrzeb statutowych w odniesieniu do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest ograniczony do potrzeb statutowych urzędu centralnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jej komórek organizacyjnych i jednostek terenowych określonych wprost w statucie.
Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają następujące argumenty.
Po pierwsze – ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) ustawodawca dokonując nowelizacji art.60, nadając mu nowe brzmienie i wprowadzając do podmiotów wymienionych w tym przepisie Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dodał art. 60 ust.1 a. Przepis ten stanowi, że: " Przez potrzeby statutowe, o których mowa w ust. 1, należy rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1."
Statut Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowi, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym urzędem administracji rządowej, obsługującym Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który kieruje Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad przy pomocy zastępców Generalnego Dyrektora, dyrektora generalnego urzędu oraz dyrektorów oddziałów i komórek organizacyjnych wymienionych. Zakres czynności osób wymienionych, z wyłączeniem dyrektora generalnego urzędu, ustala Generalny Dyrektor. Ponadto Statut wymienia komórki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (zarządzenie Ministra Infrastruktury nr 5 z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, publ. Dz. Urz. M.I. Nr 3, poz.8 ze zm.). W statucie nie określono zatem zadań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad, lecz tylko jej strukturę organizacyjną.
Jest to zgodne z definicją potrzeb statutowych zawartą w wymienionym wyżej art.60 ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Po drugie – art.60 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera regulację szczególną wobec zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a zatem przepis ten należy wykładać ściśle a nie rozszerzająco.
Po trzecie – należy mieć na uwadze ratio legis wprowadzonego uregulowania. W uzasadnieniu projektu zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 1468) wskazano na kompetencje ministra właściwego do spraw administracji w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa wyłącznie na potrzeby statutowe najwyższych organów i instytucji, w tym także na potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Po czwarte – należy mieć na uwadze intencje ustawodawcy dokonującego zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami nowelizacją z dnia 15 października 2008 r. (Dz.U. Nr 220, poz.1412). W uzasadnieniu projektu ustawy czytamy: " Projektowany przepis art. 60a w ramach zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyodrębnia nieruchomości przeznaczone na potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, ministerstw, urzędów centralnych (w tym także Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wyłączeniem rejonów) i urzędów wojewódzkich oraz stanowi, że organem właściwym do gospodarowania nimi jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Projektowany przepis art. 60a znosi też podział w stosunku do powyższych nieruchomości na nieruchomości przeznaczone na cele statutowe i niestatutowe, przy czym został zachowany podział na nieruchomości przeznaczone na cele statutowe i niestatutowe w odniesieniu do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z uwagi na konieczność odróżnienia nieruchomości przeznaczonych na potrzeby GDDKiA, jako urzędu centralnego, od nieruchomości nabywanych przez GDDKiA z przeznaczeniem pod budowę dróg." (druk sejmowy nr 887).
Z powyższego wynika, że poza sferą regulacji statutowych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad znalazły się zadania związane z budową i zarządem dróg. Odmienna interpretacja wskazywałaby na zbędność wprowadzania rozróżnienia przez ustawodawcę potrzeb statutowych i niestatutowych, gdyż wówczas wszystkie nieruchomości zarządzane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad musiałby być uznane za wypełniające dyspozycję normy prawnej art.60ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jednak ustawodawca rozróżnienie takie wprowadził.
Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest w niniejszej sprawie Starosta Powiatu W. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.4 w zw. z art.15 §1 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.