Postanowienie NSA z 19 lipca 2017 r., I OW 85/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Wójta Gminy Kobyla Góra o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Kobyla Góra a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.C. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie postanawia: oddalić wniosek.

Skład

Przewodniczący: Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska /spr./ sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Rafał Wolnik

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 10 marca 2017 r. Wójt Gminy Kobyla Góra na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 2 k.p.a. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Wrocławia poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Wrocławia jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. C. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu zawiadomieniem z dnia 13 stycznia 2017 r. przesłał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobylej Górze podanie M. C. z dnia [...] o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie wraz z dokumentacją celem dalszego załatwienia, tj. wydania decyzji kierującej do DPS w Wiązowie.

Jak wynika z nadesłanej dokumentacji, M.C. zameldowana jest od 10 marca 1978 r. na pobyt stały we Wrocławiu przy ul. P., posiadając jednocześnie zameldowanie czasowe w M., gdzie zamieszkuje jej syn K. C. M. C. w 2014 r. przebywała u syna, jednak był to pobyt jednorazowy, przejściowy oraz krótkotrwały, co w dniu 2 lutego 2017 r. syn K. C. potwierdził dodatkowo oświadczeniem na piśmie, że:

"matka M. C. ostatni raz (i jedyny) przebywała w M. w okresie luty - lipiec 2014 r."

W czasie pobytu u syna K. C. została zameldowana na pobyt czasowy od 28 kwietnia 2014 r. do 17 kwietnia 2019 r., jednak już w lipcu 2014 r. M. C. zdecydowała, że nie będzie dłużej przebywać u syna w M. i wróciła do Wrocławia do mieszkania przy ulicy P., które jest własnością jej córki P. B., obecnie przebywającej za granicą. Opiekę nad M. C. przejęła wówczas w/w córka, która właśnie wróciła z zagranicy. Z pisma P. B. z dnia 12 grudnia 2016 r. skierowanego do MOPS we Wrocławiu ul. S., posiada ona notarialne pełnomocnictwo udzielone jej przez M. C. w dniu 10 lipca 2014 r. upoważniające ją do działania na rzecz i dobro jej matki M. C., reprezentowania jej i dokonywania wszelkich czynności prawnych i faktycznych, jakie okażą się niezbędne przy realizacji spraw matki M. C. przed wszelkimi urzędami. Przed swoim odjazdem córka P. B. zatrudniła prywatnie od sierpnia 2014 r, opiekunkę T. Ł., która codziennie przyjeżdżała do M. C. na ulicę P. w godzinach dopołudniowych, pomagając w/w w zakupach i codziennych czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa

Sygn. akt I OW 85/17 domowego. T. Ł. opiekę sprawowała przez 2 lata, tj. do sierpnia 2016 r. Fakty te ustalił pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobylej Górze w rozmowie telefonicznej z T. Ł. w dniu 31 stycznia 2017 r. Ponadto, jak wyjaśniła w rozmowie T. Ł., ostatnie około pół roku jej opieki nad M. C. było niewystarczające, dlatego popołudniami przychodziła również sąsiadka M. C. – E. D., by się nią opiekować. Z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia M. C. wymagającej całodobowej opieki, kiedy to opieka sąsiadki i zatrudnionej opiekunki była niewystarczająca, córka P. B., zasięgnęła informacji w MOPS Wrocław o domach pomocy społecznej i od września 2016 r. umieściła M. C. w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie.

W czasie pobytu już w DPS w Wiązowie M. C. zwróciła się z wnioskiem o skierowanie do DPS w Wiązowie na pobyt stały.

Z powyższego wynika, że M. C. przed umieszczeniem w Domu -Pomocy Społecznej w Wiązowie oraz w dniu złożenia wniosku o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie nie zamieszkiwała w M.. Cały czas przed pobytem w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie zamieszkiwała w mieszkaniu we Wrocławiu przy ul. P., gdzie miała zapewnioną opiekę sprawowaną przez córkę oraz prywatnie wynajętą przez córkę opiekunkę i sąsiadkę. W zawiadomieniu z dnia 13 stycznia 2017 r. Kierownik Działu Pomocy Instytucjonalnej MOPS we Wrocławiu, powołując się na fakt czasowego zameldowania, pominął fakt, że o miejscu zamieszkania przesądza fakt przebywania danej osoby. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).

Wnioskodawca podał, że dla wyrażenia zamiaru stałego pobytu wystarczające jest ześrodkowanie jej czynności życiowych w danej miejscowości, a samo zameldowanie, a tym bardziej zameldowanie na pobyt czasowy, nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości. Zatem centrum spraw życiowych M. C. jest miasto Wrocław, gdzie przebywała ona z zamiarem stałego pobytu. M. C. w sposób wyraźny wskazała w podaniu o umieszczenie w domu pomocy społecznej adres swojego stałego pobytu a zarazem miejsca zamieszkania, jednoznacznie wskazując na Wrocław, ul. P. W ocenie wnioskodawcy, przytoczona argumentacja wskazuje w sposób jednoznaczny na Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M. C. Sygn. akt I OW 85/17

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Wrocławia wniósł o oddalenie wniosku.

W uzasadnieniu wskazał, że ze stanowiskiem Wójta Gminy Kobyla Góra nie można się zgodzić. Prezydent wskazał, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. ii. z 2013 r. poz. 182). W świetle tego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu kierowania do powyższej placówki. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia będzie zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

M. C. jest zameldowana na pobyt stały we Wrocławiu przy ul. P., gdzie zamieszkiwała w mieszkaniu swojej córki P. B. Jest także zameldowana na pobyt czasowy od dnia 28 kwietnia 2014 r, do dnia 17 kwietnia 2019 r. w miejscowości Mąkoszyce, gdzie w okresie od lutego do lipca 2014 r. zamieszkiwała ze swym synem K. C. Od lipca 2014 r. do 10 września 2016 r. M. C. zamieszkała ponownie we Wrocławiu. Jej córka mieszka obecnie w Niemczech i nie może osobiście sprawować opieki nad matką. Do roku 2016 w czynnościach codziennych M. C. pomagała zatrudniona przez jej córkę P. B. opiekunka T. Ł. oraz sąsiadka E. D. W drugiej połowie 2016 r. stan zdrowia M. C. pogorszył się jednak na tyle, iż nie była ona w stanie dłużej samodzielnie funkcjonować w mieszkaniu córki bez całodobowej opieki. W związku z tym od 10 września 2016 r. M. C. została za swoją zgodą umieszczona przez swoją córkę, dysponującą udzielonym jej przez matkę pełnomocnictwem notarialnym, w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie na tzw. "miejscu komercyjnym". Do dnia dzisiejszego M. C. przebywa w Wiązowie i jak wskazuje jej wniosek o umieszczenie w tej placówce, ma zamiar w Wiązowie pozostać.

Dnia 13 października 2016 r. M. C. zwróciła się z wnioskiem o umieszczenie jej w Domu Opieki Społecznej w Wiązowie. Jak wynika z okoliczności sprawy, wniosek M. C. dotyczy jednak nie tyle umieszczenia jej w danej placówce, co skierowania do niej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, są to dwie odrębne decyzje, do wydania których powołane są odrębne organy. Decyzja o umieszczeniu w

Sygn. akt I OW 85/17 domu pomocy społecznej określa jedynie warunki pobytu w placówce. O przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia niepieniężnego polegającego na pobycie i usługach w domu opieki społecznej natomiast rozstrzyga się w drodze decyzji w sprawie skierowania do domu opieki społecznej.

W odpowiedzi na wniosek podniesiono, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania," w związku z czym przy jego interpretacji należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 tej ustawy, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Nie ulega wątpliwości, iż od ponad pół roku M. C. przebywa w Wiązowie, a zatem czynnik zewnętrzny wskazuje na Wiązów jako jej miejsce zamieszkania. Czynnik wewnętrzny natomiast, jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, nie musi polegać na złożeniu oświadczenia woli o zamiarze stałego pobytu. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można więc mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe.

Prezydent powołując się na orzecznictwo podał, że w sytuacji, gdy osoba wnioskująca o skierowanie do domu pomocy społecznej przebywa już w domu pomocy społecznej, wyraża zamiar dalszego stałego przebywania w tym domu, zaś okoliczności sprawy świadczą, iż miejsce to stanowi centrum jej osobistych i majątkowych interesów i jest to zgodne z jej wolą i świadomością, należy uznać że zamieszkuje ona w tym domu pomocy społecznej w rozumieniu art. 25 Kodeksu Cywilnego. M. C. wyraziła wprost zamiar pozostania na stałe w Wiązowie, składając wniosek o umieszczenie jej w Domu Opieki Społecznej w tej miejscowości. We wniosku tym jako adres do korespondencji podano właśnie adres Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie. Załączona do wniosku dokumentacja medyczna sporządzona została przez lekarzy w Wiązowie, gdzie M. C. zadeklarowana jest do lekarza rodzinnego. M. C. nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania bez całodobowej opieki, wymaga wzmożonej opieki medycznej, a także pomocy przy myciu i ubieraniu się, porusza się wyłącznie z pomocą innych osób.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór kompetencyjny {o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy {spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Kobyla Góra a Prezydentem Miasta Wrocławia, albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku M. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Przystępując do jego rozpoznania trzeba w pierwszej kolejności wskazać, że skierowanie do domu pomocy społecznej jest formą pomocy społecznej przewidzianą w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zatem wśród jej przepisów należy poszukiwać podstawy do ustalenia organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy. Art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w jej art. 101. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Oba wskazane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej ściśle korespondują ze

Sygn. akt l OW85/17 sobą i wynika z nich, że właściwą miejscowo do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o to skierowanie w dacie kierowania tej osoby do domu pomocy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OW 201/12). Dla ustalenia ośrodka pomocy społecznej, właściwego do rozpoznania wniosku M. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej, koniecznym jest zatem ustalenie miejsca zamieszkania zainteresowanej, w rozumieniu cytowanych przepisów. Z uwagi na to, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania", odwołać się należy do rozumienia tego określenia wynikającego z art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z' nim, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Określenie to zawiera zatem dwa nierozerwalnie ze sobą związane elementy: przebywanie osoby w danej miejscowości (czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego przebywania (czynnik -wewnętrzny). Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że M. C. pismem z dnia 13 października 2016 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie. Z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że ww. zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie od 10 września 2016 r., a adresem jej zameldowania jest Wrocław, ul. P. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności wynikające z akt sprawy oraz dalsze przedstawione we wniosku świadczą o tym, że na dzień złożenia wniosku przez zainteresowaną centrum jej życiowych interesów koncentrowało się, i jest tak nadal, w Wiązowie, gdzie ma zamiar i chce dalej przebywać. W tym kontekście adres stałego zameldowania we Wrocławiu nie podważa ustaleń świadczących o tym, że zainteresowana przebywa z zamiarem stałego pobytu na terenie Wiązowa. Samo zameldowanie jest tylko kategorią administracyjną - rejestracyjną, nieświadczącą o miejscu zamieszkania w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu Kodeksu cywilnego.

Dom Pomocy Społecznej, w którym przebywa zainteresowana, jest na terenie Gminy Wiązów i dlatego za miejsce zamieszkania M. C. w rozumieniu art. 101

Sygn. akt I OW 85/17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 K.c. należy uznać Gminę Wiązów, co wyklucza właściwość Wójta Gminy Kobyla Góra oraz Prezydenta Miasta Wrocławia do rozpatrzenia wniosku M. C. o wydanie decyzji kierującej ją do domu pomocy społecznej.

W związku, że żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem M. C. z dnia 13 października 2016 r. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.