Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski, powołując się na przepis art. 22 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Poznańskim w sprawie z wniosku U. R. i Z. R. o odszkodowanie z tytułu utraty wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu wniosku podał, iż Państwo R. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wnieśli do Starosty Poznańskiego o ustalenie odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości (działek nr [...] i [...] położonych w D.) na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Nieruchomość ta objęta była decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewody Wielkopolskiego o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO 2012 w zakresie budowy odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Na tej podstawie Starosta Poznański decyzjami z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2009 r. zezwolił na częściowe zajęcie przedmiotowych działek. Decyzje te Wojewoda Wielkopolski uchylił i orzekł merytorycznie o ograniczeniu sposobu korzystania z części tych nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na zajęcie części nieruchomości w celu budowy odcinka linii elektroenergetycznej oraz rozbiórki istniejącej linii, odpowiednio decyzjami z dnia [...] października 2009 r. i [...] lutego 2010 r., wydanymi na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219 ze zm.), dalej ustawa Euro 2012. Postanowieniem z dnia 1 marca 2011 r., na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a., Starosta Poznański przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu do załatwienia według właściwości opisany na wstępie wniosek. W jego uzasadnieniu Starosta wskazał na przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2011 oraz art. 5 i 6 ustawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie powyższej ustawy (Dz. U. 161, poz. 1281). W ocenie Wojewody stanowisko Starosty jest wadliwe. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 powyżej opisanej ustawy zmieniającej ustawę z dnia 7 września 2007 r. do realizacji przedsięwzięć Euro 2012, dla których przed dniem wejścia w życie noweli została wydana ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia euro 2012, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust.
- Ustawa ta weszła w życie z dniem 15 października 2009 r., a więc po dniu, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczną ([...] sierpnia 2009r.). Dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. nie regulowały tematyki ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, poza art. 37 ust. 1, który wszak dotyczył przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej w związku z pozwoleniem na budowę drogi lub innego przedsięwzięcia Euro 2012. Tymczasem w sprawie chodziło o budowę nowego obiektu, przeto przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. W Konsekwencji czego należało zastosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 33 przywołanej ustawy. Z brzmienia jej art. 124 ust. 2 i 4 wynika kompetencja starosty do załatwiania spraw odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości.
Odpowiadając na wniosek Starosta Poznański postulował wskazanie jako organu właściwego w sprawie Wojewody Wielkopolskiego. Wskazał, iż postępowanie dotyczące odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest odrębnym postępowaniem od postępowania w przedmiocie samego tegoż ograniczenia czy też lokalizacji inwestycji Euro 2012. Ustawa nowelizacyjna z dnia 28 sierpnia 2009 r. w art. 24e ust. 1 przewidziała odszkodowanie za nieruchomości objęte przedsięwzięciami w ramach tych inwestycji. W ust. 2 cytowanego przepisu przyjęto kompetencję wojewody w tych sprawach. Ten organ jest właściwy w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy Euro 2012. Zatem regulacja tego przepisu koreluje z tą właściwością. Wyłącza ona właściwość starosty wynikającą z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto podniósł, iż wniosek o ustalenie odszkodowania wpłynął w dacie, w której obowiązywały przepisy przywołanej ustawy o Euro 2012 w znowelizowanym brzmieniu. Art. 6 noweli statuuje zasadę stosowania nowych przepisów w zakresie odszkodowań, czyli wskazuje jako organ właściwy wojewodę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej Ppsa - sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art.15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór kompetencyjny, i to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego w sprawie administracyjnej żądania. Jego podmiotami są: organ samorządowy z jednej strony oraz organ administracji rządowej z drugiej. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na przepis art. 22 § 2 k.p.a., wedle którego sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej.
Rozpoznanie sporu o właściwość jest uwarunkowane m.in. istnieniem ostatecznego postanowienia opartego o przepis art. 65 § 1 k.p.a. i brakiem zakończenia sprawy. Postanowienie takie zapadło w sprawie niniejszej w dniu [...] marca 2011 r. Trzeba przyznać rację staroście, który twierdzi, że sprawa niniejsza (o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości) jest odrębną sprawą od pozostałych dotyczących szeroko rozumianej materii gospodarki nieruchomościami, w tym też od sprawy o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wnioskodawców, w tym też od innych spraw związanych z realizacją przedsięwzięć Euro 2012. A skoro tak, to decydujące znaczenie dla ustalenia właściwości organu ma przyjęcie właściwego reżimu prawnego dla jej rozpoznania. Odszkodowanie ma związek z inwestycją przygotowywaną dla potrzeb Euro 2012, stąd w pierwszej kolejności rozwiązania tego problemu należy poszukiwać na gruncie przepisów ustawy Euro 2012, które mają charakter przepisów szczególnych. Ponieważ postępowanie to toczy się na wniosek, rozstrzygającą w tym zakresie jest data jego wniesienia do organu. Wniosek Państwa R. wpłynął tam w dniu [...] stycznia 2011 r. W tej dacie obwiązywała ustawa o Euro 2012 w znowelizowanym brzmieniu, nadanym jej cytowaną wyżej ustawą z dnia 28 sierpnia 2009 r., która weszła w życie z dniem 15 października 2011 r. Te przepisy należy ocenić w sprawie, tym bardziej, że po myśli art. 6 ustawy z 28 sierpnia 2009 r. w postępowaniach dotyczących realizacji przedsięwzięć euro 2012, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2, w zakresie ustalania wysokości i wypłaty oraz finansowania odszkodowań stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Przedmiotowe odszkodowanie jest związane z realizacją przedsięwzięcia Euro 2012, dla którego przed dniem wejścia wspomnianej nowelizacji ustawy Euro 2012 została wydana decyzja lokalizacyjna, toteż podlega dyspozycji art. 5 ust. 2 tej ustawy, co uzasadnia zastosowanie normy jej art.
- Pojęcie odszkodowania ujęte w przywołanym przepisie nie różnicuje tytułu, z jakiego się ono wywodzi. Przeto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten można zastosować w sprawie. Jest tak oczywiście tylko o tyle, o ile w ustawie Euro 2012 odszkodowanie będące przedmiotem sporu zostało uregulowane.
Pozostawiając na uboczu rozważań w niniejszej sprawie zasadność twierdzenia Wojewody Wielkopolskiego, że wspomniana ustawa nie zawiera przepisów dotyczących zagadnienia ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, Sąd wyraża pogląd, wedle którego ustawa ta zawiera regulację dotyczącą odszkodowania m.in. z tego tytułu. Czyni to w art. 25a ust. 1 poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami (przy czym art. 124 ust. 4 odsyła do art. 128 ust. 4 dotyczącego bezpośrednio tej kwestii). Przepis art. 25a ust. 1 reguluje kwestię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości m.in. dla potrzeb przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji objętych przedsięwzięciami Euro 2012. Zatem odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje zagadnienie odszkodowania z tego tytułu, które bezpośrednio w ustawie Euro 2012 nie zostało unormowane. Co prawda omawiany przepis literalnie rzecz ujmując dotyczy przebudowy wynikającej z pozwolenia na budowę, to jednak po pierwsze odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na rozciągnięcie działania tej normy nie tylko na inwestycje realizowane w trybie ustawy Euro 2012 na podstawie pozwolenia na budowę. Po wtóre regulacje dotyczące przebudowy w rozumieniu tej ustawy należy również odnieść m.in. do budowy i rozbiórki realizowanych w ramach przedmiotowej inwestycji polegającej w uproszczeniu na modyfikacji, unowocześnieniu systemu zasilania elektroenergetycznego. Wniosek inwestora obejmuje część przedsięwzięcia Euro 2012 pod nazwą "rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji poznańskiej". W przepisie art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zawarto definicję robót budowlanych, pod którym to pojęciem rozumienie się budowę oraz prace polegające na przebudowie, montażu remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Rozwinięcie pojęcia budowy znajduje się w art. 3 pkt 6 tej ustawy, a obejmuje ono wykonywanie obiektu budowlanego, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Analiza treści tych pojęć prowadzi do konkluzji, że ustalone decyzjami ograniczającymi korzystanie z nieruchomości Państwa R. roboty mieszczą się w pojęciu przebudowy w rozumieniu art. 25a ust. 1 ustawy Euro 2012. Z treści tego przepisu wynika właściwość wojewody (poprzednia właściwość starosty miała podstawę w uchylonym obecnie art. 37 ust. 1 tej ustawy). Ustawa o Euro 2012 reguluje zasady przygotowania finałowego turnieju, precyzując przykładowo, że są nimi warunki realizacji przedsięwzięć w zakresie projektowania, budowy, przebudowy, remontu obiektów (art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1), ale też inne przedsięwzięcia niezbędne do jego przeprowadzenia (art. 1 ust. 2 pkt 2). Niepodobna więc odrywać materii odszkodowania od całego procesu inwestycyjnego, ani rozpatrywać przedmiotowego żądania na etapie lokalizacji inwestycji. Niepodobna też konstruować sztucznej właściwości organu, w oderwaniu od "specregualcji" i wynikającej z ustawy Euro 2012 właściwości wojewody w tych sprawach. Wskazuje na to ratio przepisów tej ustawy. Sprzeczne z celem tej regulacji i jednolitością organów orzekających w danym kompleksie spraw, byłoby wydzielenie z ogółu spraw dotyczących Euro 2012 jedynie spraw z zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i odszkodowania z tego tytułu oraz uznanie w tych sprawach właściwości starosty, a w pozostałych kompetencji wojewody.
W konsekwencji czego sprawa o odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją przedsięwzięcia Euro 2012 w zakresie linii elektroenergetycznej podlega rozpatrzeniu przez właściwego wojewodę.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 Ppsa orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.
----------------------- 3