Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim, a Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Policji w sprawie rozpatrzenia odwołania
M. G. od decyzji Komendanta Komisariatu Policji w Raciążu działającego z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji z [...] stycznia 2013 r. w sprawie skierowania na badania lekarskie (decyzja nr [...]).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 19 stycznia 2013 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego i zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu kierowców na badania psychologiczne i lekarskie jest wyłącznie starosta. Zgodnie z przepisami ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), obowiązującymi do 18 stycznia 2013 r., organem kierującym na badania lekarskie i psychologiczne, jeżeli chodzi o kierujących pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu był komendant powiatowy policji.
Ponieważ decyzja została wydana przed wejściem w życie nowych przepisów, stanowisko Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, który uznał się za niewłaściwy w sprawie (pismo R-621/13 z 27 lutego 2013 r.), jest w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego błędne.
W odpowiedzi na wniosek, Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji, w piśmie z 10 czerwca 2013 r., wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie, jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania M. G. M. G. złożył odwołanie od decyzji, które wpłynęło do organu 12 lutego 2012 r. Zdaniem organu, przekazanie odwołania od skierowania na badania lekarskie wydane na podstawie art. 122 ustawy – Prawo o ruchu drogowym było uzasadnione z uwagi na brak właściwości rzeczowej Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpoznania sprawy. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnych powoduje nieważność decyzji bez względu na treść rozstrzygnięcia. Organy muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Z uwagi na brak przepisów przejściowych w ustawie o kierujących pojazdami, do spraw wszczętych ale niezakończonych decyzją ostateczną przed 19 stycznia 2013 r. oraz ze względu na uchylenie przepisów materialnych, to jest art. 122 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, regulujących tryb i przesłanki wydawania przez organy Policji decyzji administracyjnych o skierowaniu na badania lekarskie, komendant wojewódzki utracił kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Prowadząc postępowanie, organy Policji musiałyby wskazać uchylone już przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, co skutkowałoby zobowiązaniem danej osoby do poddania się określonemu badaniu na podstawie nieobowiązującego już przepisu.
Dlatego też, w niniejszej sprawie zastosowanie powinna znaleźć zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Od 19 stycznia 2013 r. organem właściwym w sprawach kierowania na badania psychologiczne jest starosta. Tym samym, organem odwoławczym zamiast komendanta wojewódzkiego Policji jest samorządowe kolegium odwoławcze. W przepisach ustawy o kierujących pojazdami brak jest szczegółowych regulacji dotyczących organu wyższego stopnia, a więc zastosowanie znajdzie art. 17 pkt 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga m.in. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej.
W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ciechanowie - traktowanym w myśl art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako organ administracji samorządowej a Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Policji - będącym organem administracji rządowej, dlatego do rozstrzygnięcia tego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Komisariatu Policji w Raciążu z [...] stycznia 2013 r. w sprawie skierowania na badania lekarskie (decyzja nr [...]). Decyzja w sprawie skierowania na badanie lekarskie została wydana na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Organem kontroli ruchu drogowego uprawnionym do wydania wskazanej decyzji z mocy powołanych art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b był komendant powiatowy Policji z uwagi na treść art. 129 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 6a ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r. 133).
Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, którą uchylono m.in. art. 122 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, natomiast w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wskazano, że decyzje administracyjne o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, wydaje starosta. Od 19 stycznia 2013 r., organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach, które były także przedmiotem decyzji Komendant Komisariatu Policji w Raciążu z [...] stycznia 2013 r., jest zatem starosta.
W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono jednak przepisu przejściowego określającego właściwość stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nie zamieszczono również przepisu określającego właściwość stosowania w tych sprawach przepisów dotychczasowych. Należy zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji.
Zarówno jednak uprzednio obowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie określają organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji odpowiednio, przez komendanta powiatowego Policji i starostę. Ustalenia właściwego organu odwoławczego należy zatem dokonać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierającego ogólne zasady ustalania tej właściwości.
Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie decyzje z [...] stycznia 2013 r. wydał Komendant Komisariatu Policji w Raciążu, dlatego – w myśl art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. – organem wyższego stopnia, będącym w konsekwencji organem odwoławczym, jest Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji.
Okoliczność zmiany właściwości organu pierwszej instancji z dniem 19 stycznia 2013 r. w sprawach skierowania kierowców na badania lekarskie nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. Z żadnych zaś przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec komendanta powiatowego Policji.
Uznanie za właściwy organ odwoławczy organu wyższego stopnia wobec organu administracji obecnie właściwego do orzekania w pierwszej instancji miałoby znaczenie tylko wtedy, gdyby obecnie nie istniał już organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wówczas należałoby ustalić, który organ jest obecnie właściwy w danym rodzaju spraw do orzekania w pierwszej instancji, aby za organ odwoławczy uznać organ wyższego stopnia nad tym właśnie organem.
W niniejszej sprawie, decyzję z [...] stycznia 2013 r., wydał Komendant Komisariatu Policji w Raciążu, który nadal istnieje, dlatego organem odwoławczym od tej decyzji jest aktualny organ wyższego stopnia wobec Komendanta Komisariatu Policji w Raciążu, tj. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji. Odmienne określenie właściwości organu odwoławczego musiałoby wynikać z jednoznacznego wskazania ustawodawcy o stosowaniu nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera jednak takiego wskazania.
Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 25 czerwca 2013 r., I OW 46/13 i I OW 55/13).
W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.