Uzasadnienie
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] maja 2011 r. wpłynął wniosek Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działającego w imieniu Prezydenta Miasta J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy wnioskującym organem a Burmistrzem Gminy i Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., oraz art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przekazał według właściwości sprawę H. W. do rozpatrzenia przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że z zebranych w sprawie informacji wynika, że H. W. zameldowana jest na pobyt stały w J. przy ul. [...]. W mieszkaniu przy ul. [...] w C. strona przebywa czasowo, co zdaniem organu, wyłącza właściwość Burmistrza Gminy i Miasta C. w tej sprawie.
Prezydent Miasta J. nie podzielił tego stanowiska. Wskazał przy tym, że powyższe postanowienie narusza art. 110 ust. 7, art. 101 ust. 2 w związku z art. 6 pkt 8 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi decyzje i postanowienia wydają wójt, burmistrz, prezydent lub osoby przez nich upoważnione oraz, że świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się w miejscu zamieszkania, a w miejscu ostatniego zameldowania tylko w przypadku osoby bezdomnej. Tymczasem H. W. nie jest osobą bezdomną. Zamieszkuje w lokalu mieszkalnym swojej wnuczki E. J. w C. Zatem o właściwości organów w jej przypadku nie może decydować fakt jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadku H. W. zastosowanie ma art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwym miejscowo organem pomocy społecznej jest organ gminy miejsca zamieszkania. Miejscem zamieszkania jest miejsce, gdzie dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym zamiar stałego pobytu nie oznacza, że osoba, której to dotyczy, ma zamiar mieszkać w danej miejscowości przez całe życie. Wystarczy, że zamiarem swoim obejmuje bliżej nieokreślony czas i wtedy koncentruje w tej miejscowości swoje potrzeby życiowe i mieszkaniowe. Podniesiono, że H. W. przeprowadziła się do swojej wnuczki w C. ze względu na lepsze warunki mieszkaniowe oraz ułatwiony dostęp do opieki lekarskiej. W związku z powyższym skoro H. W. przebywa z zamiarem stałego pobytu w lokalu mieszkalnym w C., to jej miejscem zamieszkania jest Gmina i Miasto C. Dlatego w zaistniałej sytuacji nie ma zastosowania art. 101 ust. 2 w związku z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Takie stanowisko wynika również z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OW 46/09, postanowienie z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 69/10).
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy i Miasta C. podał, że należy zgodzić się z wnioskodawcą co do braku bezdomności H. W., ale okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Tak więc w pierwszym rzędzie bada się miejsce zamieszkania wnioskodawcy, a dopiero w braku takiego miejsca należy brać pod uwagę inne okoliczności, takie jak miejsce pobytu czy bezdomność. Jako, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Z oświadczenia H. W. wynika, że obecnie zamieszkuje u wnuczki na terenie Gminy i Miasta C., jednakże mieszkanie to w niedługim czasie zostanie sprzedane. Nadto wskazała, że w dalszym ciągu posiada mieszkanie w J., które na bieżąco opłaca. Powyższe okoliczności wskazują, że H. W. jedynie czasowo przebywa na terenie Gminy i Miasta C. a jej aktualne centrum życiowe znajduje się w J., gdzie również mieszka jej syn.
Burmistrz Gminy i Miasta C. dodał również, że zarzut naruszenia art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej jest bezzasadny, na dowód czego przedstawia stosowne upoważnienia udzielone dyrektorowi i zastępcy dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C. do wydawania decyzji w jego imieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.)
Spór o właściwość powstaje w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów. Spór taki można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania oraz co do upoważnienia do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość podstawowe znaczenie ma wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 k.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny- fakt przebywania i wewnętrzny- zamiar stałego pobytu. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że H. W. obecnie przebywa w mieszkaniu swojej wnuczki w C., gdzie również jest zameldowana na pobyt czasowy. Reguluje wszystkie opłaty mieszkaniowe i w tej miejscowości (jak sama podaje) podjęła leczenie. Z notatki służbowej sporządzonej dnia [...] kwietnia 2011 r. przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wynika, że w rozmowie z sąsiadami ustalono, iż H. W, w swoim mieszkaniu w J. nie przebywa od około 2 lat. Nadto z wywiadu środowiskowego wynika, że H W. ze swoją siostrą zamieszkałą w J. utrzymuje tylko kontakt telefoniczny. Sporadyczny (również tylko telefoniczny) kontakt posiada z synem na stałe mieszkającym za granicą, natomiast z synem, który mieszka w S., nie ma prawie żadnej łączności. Skoro H. W. wnioskuje o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w B. to tym samym nie ma ona zamiaru wracać do swojego mieszkania w J. Jak sama wskazała wyprowadziła się z J., ponieważ warunki mieszkaniowe były na tyle trudne, że nie pozwalały jej na dalsze tam funkcjonowanie.
Przyjmując wspomnianą definicję "miejsca zamieszkania" i rozważając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, należy uznać, że miejscem zamieszkania H. W. jest Gmina C.. W tej bowiem miejscowości obecnie przebywa i korzysta z lokalu mieszkalnego, tam też skoncentrowana jest jej działalność życiowa. Ustalenia powyższego nie zmienia fakt, że w swoim oświadczeniu podała, że 40 lat mieszkała w J. i "tam jest jej dom", ani też to, że wnuczka planuje sprzedać mieszkanie w C. Zamiar pobytu w miejscu zamieszkania związany jest z aktualną sytuacją i z aktualnymi związkami z daną miejscowością. Nie może być natomiast utożsamiany z pragnieniem dożywotniego lub długoletniego przebywania w danej miejscowości, ani tym bardziej w konkretnym lokalu mieszkalnym.
W konsekwencji uznać należy, że Burmistrz Gminy i Miasta C., zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest organem właściwym do rozpoznania wniosku H. W. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4, art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.