Postanowienie NSA z 29 sierpnia 2018 r., I OW 90/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Lubelskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Lubelskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białej Podlaskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania E. Sp. z o.o.

Od orzeczenia

od decyzji Starosty Powiatu Parczewskiego z dnia [...] stycznia 2018 r.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Marek Stojanowski przewodniczący
Sędzia NSA Grzegorz Jankowski przewodniczący

Sprawa

w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 13 kwietnia 2018 r. Wojewoda Lubelski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białej Podlaskiej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Parczewskiego o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci pozwolenia na budowę wraz z załącznikami do decyzji tj. projektów budowlanych, poprzez wskazanie właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że Starosta Parczewski decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił spółce E. Sp. z o.o. udostępnienia informacji publicznej w postaci pozwolenia na budowę wydanego w sprawie z wniosku innej spółki wraz ze wszystkimi załącznikami. W pouczeniu decyzji organ wskazał, że odwołanie od niej przysługuje do SKO w Białej Podlaskiej. Po wpłynięciu odwołania wraz z pismem z dnia 13 marca 2018 r. SKO w Białej Podlaskiej przekazało odwołanie według właściwości Wojewodzie Lubelskiemu.

Wojewoda Lubelski również uznał się za organ niewłaściwy i wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) nie dają żadnych podstaw do uznania, że organem odwoławczym od decyzji starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest wojewoda. Skoro ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej także jako: u.d.i.p.) nie ustanawia w zakresie właściwości organu odwoławczego żadnych wyjątków od zasad ogólnych, to zgodnie z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania jest samorządowe kolegium odwoławcze.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej podtrzymało stanowisko odnośnie do swojej niewłaściwości rzeczowej w sprawie. Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisami szczególnym w rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu, są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z uwagi na przedmiot wniosku, przepisy ustawy Prawo budowlane. W ocenie SKO, skoro przepisy u.d.i.p. nie wskazują na organ wyższego stopnia, rozwiązania spornej kwestii należy poszukiwać w prawie budowlanym. Stosownie do art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organem wyższego stopnia w stosunku do starostów w sprawach architektoniczno-budowlanych jest wojewoda. Stąd też zasadne było przekazanie odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci pozwolenia na budowę wraz z załącznikami Wojewodzie Lubelskiemu.

SKO w Białej Podlaskiej zwróciło uwagę, że zagadnienia architektoniczno-budowlane pozostają poza właściwością rzeczową samorządowych kolegiów odwoławczych. Stąd też kadry samorządowych kolegiów odwoławczych nie mają specjalistycznej wiedzy pozwalającej ocenić, co w dokumentacji pozwoleń na budowę jest lub może być informacją publiczną, co zaliczać się może do tajemnicy przedsiębiorstwa lub przedsiębiorcy bądź podlegać ochronie jako innego rodzaju tajemnica chroniona przez przepisy u.d.i.p.

W piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. pełnomocnik Wojewody Lubelskiego poinformował, że do organu wpłynęło pismo spółki E. o cofnięciu odwołania. Stąd też rozszerzył on wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego o wskazanie SKO w Białej Podlaskiej jako właściwego do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Naczelny Sąd Administracji zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedmiotem sporu kompetencyjnego pomiędzy organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego może być właściwość ustawowa organów administracji publicznej, a zatem zarówno właściwość rzeczowa, jak też właściwość miejscowa oraz właściwość instancyjna. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) podejmowanych w postępowaniu administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, którego przedmiotem jest właściwość instancyjna (dwa organy uznały się za niewłaściwe do rozpoznania odwołania od decyzji starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej).

Ogólne zasady określające właściwość organów odwoławczych zostały uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Spór objęty wnioskiem stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania powstał w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zasady postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej zostały określone przede wszystkim w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która nie przewiduje żadnych szczególnych regulacji dotyczących właściwości organu odwoławczego, poza normą wynikającą z art. 17 ust. tej ustawy, w myśl której od decyzji podmiotu niebędącego organem administracji publicznej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracji samorządowej – Starostę Parczewskiego.

Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., a zatem właściwość instancyjną należy ustalić, co do zasady, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. Skoro zatem, jak wspomniano, w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która zawiera przepisy proceduralne o charakterze szczególnym w stosunku do przepisów k.p.a., nie przewidziano odrębnie organu właściwego do rozpoznania odwołania to właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej będzie samorządowe kolegium odwoławcze.

Bez znaczenia w tej sytuacji jest podnoszona przez SKO w Białej Podlaskiej kwestia zakresu przedmiotowego wniosku. Okoliczność, że wnioskodawca żądał udostępnienia materiałów związanych z działalnością starosty jako organu architektoniczno-budowlanego, nie powoduje zmiany właściwości instancyjnej. Należy bowiem podkreślić, że spór kompetencyjny nie powstał w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę bądź w innej sprawie, w której mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane. Tych przepisów organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej nie stosował. Stąd też stanowisko SKO w Białej Podlaskiej, które uznało, że odwołanie winien rozpoznać Wojewoda Lubelski jako organ wyższego stopnia w sprawach z zakresu prawa budowlanego, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym ustalając właściwość instancyjną, w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, nie ma podstaw do stosowania regulacji wynikających z ustaw materialnoprawnych, z których zakresem przedmiotowym związana jest żądana informacja publiczna (por. postanowienia NSA z dnia 29 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 187/11 oraz I OW 198/11).

Na uwzględnienie nie zasługują także argumenty SKO w Białej Podlaskiej o braku kompetencji do rozstrzygania spraw z zakresu architektoniczno-budowlanego. Przedmiotem sprawy, w której doszło do opisanego sporu kompetencyjnego, nie jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów budowlanych, wymagającego specjalistycznej wiedzy technicznej, a rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak słusznie wskazało Kolegium w odpowiedzi na wniosek, ustawa o dostępie do informacji publicznej jest adresowana do wszystkich organów administracji publicznej, w tym również do samorządowych kolegiów odwoławczych. Stąd też argument o braku wyspecjalizowanej kadry zajmującej się problematyką dostępu do informacji publicznej nie może zostać uwzględniony.

Odnosząc się z kolei do informacji przedstawionej przez pełnomocnika wnioskodawcy w piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. o cofnięciu odwołania przez spółkę E. należy stwierdzić, że taka czynność nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Natomiast stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Oznacza to, że cofnięcie odwołania nie powoduje umorzenia postępowania z mocy prawa, zaś umorzenie postępowania odwoławczego nie następuje automatycznie i bezwarunkowo. To zaś prowadzi do wniosku, że w ramach rozpoznania odwołania mieści się kompetencja zarówno do jego merytorycznego załatwienia, jak i do umorzenia postępowania odwoławczego.