Postanowienie NSA z 30 września 2015 r., I OW 91/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 30 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności uchwały

Sprawa

w sprawie zatwierdzenia parcelacji części terenów obszaru dworskiego K. postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Mirosław Gdesz (spr.)

Uzasadnienie

Wnioskiem z 15 kwietnia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu, w sprawie rozpatrzenia wniosku Miasta Poznań o stwierdzenie nieważności uchwały Wydziału Powiatowego Powiatu Poznańskiego z [...] października 1931 r. zatwierdzającej parcelacji części terenów obszaru dworskiego K. W uzasadnieniu wniosku przedstawiono stan faktyczny sprawy i wskazano, że od 1 stycznia 1998 r. sprawy podziałów nieruchomości, zgodnie z uregulowaniem zawartym w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) należą do kompetencji organów gmin, dlatego zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), organem wyższego stopnia w stosunku do obecnie nieistniejącego organu, który wydał uchwałę zatwierdzającą podział nieruchomości, a zarazem właściwym do orzekania w kwestii jej nieważności jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wniosło o wskazanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego w sprawie. Zdaniem Kolegium - art. 3 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej (Dz. U. Nr 31 poz. 206 ze zm.) przewiduje ogólną właściwość wojewody we wszystkich sprawa z zakresu administracji rządowej na terenie województwa. W odniesieniu do powołanej uchwały z 1931 r. – w czasie jej podjęcie organem wyższego stopnia był Wojewoda Poznański. Właściwość wojewody nie uległa zmianie i bez znaczenia dla sprawy jest to, że od 1 stycznia 1998 r. zatwierdzenie podziałów nieruchomości należy do kompetencji organów wykonawczych gmin, a w drugiej instancji do właściwości Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór m.in. o właściwość między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny między Wojewodą Wielkopolskim – będącym organem administracji rządowej, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu, dlatego właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 157 §1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wyjaśnić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie. Przy ocenie ważności decyzji należy uwzględniać stan prawny z momentu jej wydania. Jednakże dla określenia organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 Kpa., decydujący jest nowy stan prawny.

Należy odróżniać przepisy stanowiące wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności, od przepisów, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1484/03, niepubl.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. W takim przypadku o właściwości instancyjnej decyduje ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej (postanowienia NSA: z dnia 2 lipca 2009 r, sygn. akt I OW 44/09, LEX nr 552351, z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt I OW 79/08, LEX nr 515624 oraz z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 69/11, LEX nr 957428.).

W sytuacji, gdy kwestionowana decyzja została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, będzie samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OW 32/11, LEX nr 966262). Natomiast w przypadku, gdy decyzja została wydana na podstawie obecnie nieobowiązującej normy prawnej, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku – czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych, a ponadto – w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 Kpa – czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego (postanowienia NSA: z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 145/07, LEX nr 470964 oraz z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 81).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że właściwość rzeczową należy ustalać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, regulujących właściwość rzeczową organów administracji publicznej. Nie można jej bowiem określać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Zmiana właściwości rzeczowej organu na skutek zmian w przepisach prawa materialnego, wpływa na zmianę właściwości instancyjnej, wynikającej z art. 17 Kpa i art. 157 Kpa. Oznacza to, że jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie nieważności jest decyzja organu, który w strukturze administracji publicznej już nie istnieje, stosownie do art. 20 Kpa, należy ustalić jaki organ jest właściwy w sprawach będących przedmiotem tej decyzji. W przypadku, gdy jest to organ jednostki samorządu terytorialnego, to zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że przepis szczególny wskazuje inny organ wyższego stopnia.

Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Wydziału Powiatowego Powiatu Poznańskiego zatwierdzającej parcelację. Uchwała ta, w dzisiejszej nomenklaturze musi być uznana za indywidualny akt administracyjny zatwierdzający geodezyjny podział nieruchomości.

Podstawę prawną uchwały, której stwierdzenia nieważności dotyczyło postępowanie zakończone kwestionowanymi decyzjami, stanowiły przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. RP Nr 23, poz. 202 ze zm.). Zgodnie z art. 57 powołanego rozporządzenia z 1928 r. do zatwierdzania planów parcelacji w gminach wiejskich właściwe były wydziały powiatowe. Od takich orzeczeń wydziału powiatowego przysługiwało prawo odwołania do wojewody (art. 395 rozporządzenia).

Przepisy art. 52-67 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli utraciły moc obowiązującą z dniem 31 lipca 1948 r. na podstawie art. 19 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, która przejęła sprawy podziału nieruchomości, w sprawach podziału nieruchomości orzekały powiatowe władze administracji ogólnej, jako władze miernicze, po wysłuchaniu opinii miejscowych urzędów planowania przestrzennego.

Powyższa ustawa utraciła moc z dniem 1 września 1972 r., to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa rodzinnego i zagrodowego (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Przepisy tej ustawy przewidywały właściwość prezydiów powiatowych rad narodowych do ustalania w drodze uchwał przeznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane).

Ustawa powyższa została uchylona z dniem 1 sierpnia 1985 r. przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.

99. – art. 100 pkt 6. Zgodnie z jej art. 12 ust. 3 podział nieruchomości następował na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Z dniem 5 grudnia 1990r. przepis ten uzyskał nowe brzmienie i stanowił, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który orzekał w pierwszej instancji był wówczas wojewoda.

W okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. do 31 grudnia 1997 r. sprawy podziału nieruchomości należały zatem do właściwości organów administracji rządowej. Właściwość ta uległa zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zmieniła właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując te sprawy organom samorządowym (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami wyznaczyła organy samorządu jako właściwe rzeczowo do załatwienia spraw geodezyjnych podziałów nieruchomości i nie przewiduje właściwości wojewodów jako organów odwoławczych, a tym samym organów wyższego stopnia w rozumieniu Kpa (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OW 45/11, LEX nr 1082843).

A zatem skoro sprawy podziału nieruchomości (dawniej parcelacji) należą obecnie do organów gmin, to organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał [...] października 1931 r. uchwałę zatwierdzającą parcelację, a zarazem - zgodnie z art. 157 § 1 Kpa - właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej uchwały jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa, orzekł, jak w postanowieniu