Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim, a Komendantem Wojewódzkim Policji w Bydgoszczy w sprawie rozpatrzenia odwołania
D. S. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Brodnicy z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie skierowania na badania psychologiczne.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2012 r. zostało wniesione pismem z 30 grudnia 2012 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy. Komendant Wojewódzki Policji przekazał odwołanie Staroście Brodnickiemu, który je zwrócił nadawcy. Następnie, Komendant przekazał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, ponownie uznając się za organ niewłaściwy i powołując art. 65 § 1 k.p.a. Komendant wskazał w szczególności, że 19 stycznia 2013 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego i zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu kierowców na badania psychologiczne jest wyłącznie starosta. Skoro w ustawie brak jest przepisów przejściowych, dotyczących postępowań, które nie zostały zakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed 19 stycznia 2013 r., to jej przepisy stosuje się od dnia wejścia w życie. Oznacza to, że organem właściwym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, okoliczność, że uległy zmianie przepisy prawa materialnego określające właściwość organów administracji publicznej do rozpoznawania spraw nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy istnieje organ wyższego rzędu nad Komendantem Powiatowym Policji w Brodnicy – to jest Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy - to fakt, że po zmianie przepisów tego rodzaju sprawy należą do Starosty Brodnickiego nie powoduje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu stało się organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez organ właściwy (Komendanta Powiatowego w Brodnicy). Na uzasadnienie tego poglądu powołano wyrok NSA z 7 lipca 1993 r., I SA 116/93 (publ. ONSA 1994 nr 3, poz. 109) oraz postanowienie NSA z 7 marca 2008 r., II OW 81/07. A zatem, tylko Wojewódzki Komendant Policji w Bydgoszczy może wyeliminować wadliwą decyzję z obrotu prawnego, ponieważ nie ma podstaw by przyjąć, że samorządowe kolegium odwoławcze może być organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej (wskazano w tym miejscu uchwałę 7 sędziów NSA z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12).
W odpowiedzi na wniosek, Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, w piśmie z 28 maja 2013 r., wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania D. S. powtarzając stanowisko wcześniej zaprezentowane w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga m.in. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej.
W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu - traktowanym w myśl art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako organ administracji samorządowej a Komendantem Wojewódzkim Policji w Bydgoszczy - będącym organem administracji rządowej, dlatego do rozstrzygnięcia tego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Brodnicy z [...] grudnia 2012 r. w sprawie skierowania na badania psychologiczne (decyzja nr [...]). Decyzja w sprawie skierowania na badanie psychologiczne została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.).
Organem kontroli ruchu drogowego uprawnionym do wydania wskazanej decyzji z mocy powołanego art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a był komendant powiatowy Policji z uwagi na treść art. 129 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 6a ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622, ze zm.).
Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, którą uchylono m.in. 124 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, natomiast w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wskazano m.in., że decyzje administracyjne o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, wydaje starosta. Od 19 stycznia 2013 r., organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawie, która była także przedmiotem decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Brodnicy z [...] grudnia 2012 r., jest zatem starosta.
W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono jednak przepisu przejściowego określającego właściwość stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nie zamieszczono również przepisu określającego właściwość stosowania w tych sprawach przepisów dotychczasowych. Należy zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji.
Zarówno jednak uprzednio obowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie określają organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji odpowiednio, przez komendanta powiatowego Policji i starostę. Ustalenia właściwego organu odwoławczego należy zatem dokonać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierającego ogólne zasady ustalania tej właściwości.
Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie decyzję z [...] grudnia 2012 r. wydał Komendant Powiatowy Policji w Brodnicy, dlatego – w myśl art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. – organem wyższego stopnia, będącym w konsekwencji organem odwoławczym, jest Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy.
Okoliczność zmiany właściwości organu pierwszej instancji z dniem 19 stycznia 2013 r. w sprawach skierowania kierowców na badania psychologiczne nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. Z żadnych zaś przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec komendanta powiatowego Policji.
Uznanie za właściwy organ odwoławczy organu wyższego stopnia wobec organu administracji obecnie właściwego do orzekania w pierwszej instancji miałoby znaczenie tylko wtedy, gdyby obecnie nie istniał już organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wówczas należałoby ustalić, który organ jest obecnie właściwy w danym rodzaju spraw do orzekania w pierwszej instancji, aby za organ odwoławczy uznać organ wyższego stopnia nad tym właśnie organem.
W niniejszej sprawie, decyzję z [...] grudnia 2012 r., wydał Komendant Powiatowy Policji w Brodnicy, który nadal istnieje, dlatego organem odwoławczym od tej decyzji jest aktualny organ wyższego stopnia wobec Komendanta Powiatowego Policji w Brodnicy, tj. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy. Odmienne określenie właściwości organu odwoławczego musiałoby wynikać z jednoznacznego wskazania ustawodawcy o stosowaniu nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera jednak takiego wskazania.
Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 25 czerwca 2013 r., I OW 46/13 i I OW 55/13).
W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.