Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 maja 2011 r. Wójt Gminy J., reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., powołując art. 22 § 1 k.p.a., złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wójtem Gminy J. a Prezydentem Miasta Ł. poprzez wskazanie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. P. (zameldowanej w J. [...], zamieszkałej przy ul. [...] w Ł.) o przyznanie pomocy finansowej z pomocy społecznej (zasiłku okresowego) Głównego Administratora MOPS Filia Ł.-[...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu tego wniosku Wójt Gminy J. wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., wydanym w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta Ł. uznał się niewłaściwym w sprawie i przekazał sprawę do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Wójt podał również, że zażalenie wniesione na powyższe postanowienie nie odniosło zamierzonego skutku, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie Wójt Gminy J. stwierdził, że rozpatrując prawo do świadczeń z pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), tzn. według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o te świadczenia. Nadto, wnioskodawca zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), także i w przypadku rozpatrywania spraw o świadczenia z opieki zdrowotnej właściwość organów ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o ich przyznanie. Jednocześnie wnioskodawca zauważył, że obydwie ustawy nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania i w związku z tym należy posłużyć się definicją zawartą w art. 25 ustawy z dnia 25 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), wedle której, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Powyższe stwierdzenia wnioskodawca odniósł do treści zgromadzonych w sprawie dokumentów i wskazał, że z wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, iż A. P. od kwietnia 2010 r. mieszka razem z czwórką dzieci na terenie Ł., wynajmuje tam mieszkanie przy ul. [...] i opłaca czynsz, a jej dzieci uczęszczają do szkoły w Ł. A. P. do [...] lipca 2010 r. pracowała w Szkole Podstawowej nr [...] w Ł., a obecnie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy Nr [...] w Ł. jako osoba poszukująca pracy. Ponadto, decyzją Prezydenta Miasta Ł. wyżej wymieniona ma przyznane świadczenia rodzinne i świadczenia alimentacyjne.
Zdaniem wnioskodawcy, wskazane okoliczności świadczą, że od czerwca 2009 r. A. P. mieszka poza terenem gminy J. Co więcej, zgodnie z jej oświadczeniem z dnia [...] stycznia 2011 r. (złożonym w ramach wywiadu środowiskowego, z uwagi na swoją sytuację osobistą, nie ma ona zamiaru wracać do J. W ocenie wnioskodawcy, oznacza to, że już sam Prezydent Miasta Ł. ustalił, że A. P. zamieszkuje na terenie Ł. W końcowej części uzasadnienia wniosku Wójt Gminy J. dodatkowo podniósł, że A. P. nie jest osobą bezdomną, toteż w sprawie nie zachodzi przypadek ustalania właściwości organu według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – [...], powołując się na działanie w imieniu Prezydenta Miasta Ł., wniósł o uznanie gminy J. za obecne miejsce zamieszkania A. P., a gminę Ł. za gminę jej miejsca pobytu.
Uzasadniając wniosek, Prezydent potwierdził przywołane we wniosku okoliczności co do miejsca pobytu A. P. w Ł., przyznania jej świadczeń z pomocy społecznej, ostatniego miejsca zatrudnienia, wypełniania obowiązku szkolnego w Ł. a także rejestracji jako osoby poszukującej pracy w Urzędzie Pracy w Ł. Organ nie zgodził się jednak ze stanowiskiem wnioskodawcy i stwierdził, że bezpośrednią przyczyną przeprowadzki A. P. do Ł. było zachowanie jej męża – W. P., z którym formalnie nadal pozostaje w związku małżeńskim. Prezydent Miasta Ł. stwierdził, iż wobec męża skarżącej toczy się postępowanie karne w związku ze stosowaniem przemocy wobec rodziny oraz molestowaniem seksualnym dzieci, obecnie postępowanie znajduje się na etapie apelacyjnym.
Następnie organ przywołał regulację art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i powtórzył stanowisko wnioskodawcy odnośnie konieczności stosowania definicji "miejsca zamieszkania" zawartej w art. 25 K.c.
W ocenie organu, o ile fakt przebywania A. P. na terenie Ł. nie budzi wątpliwości, to przyczyną jej przeprowadzki do Łodzi była opisana sytuacja rodzinna (konieczność zapewnienia bezpieczeństwa sobie i dzieciom), a nie świadomy zamiar stałego osiedlenia w Ł. Zdaniem organu, prawidłowości takiego stanowiska nie pozbawiają w żaden sposób ustalone, a podniesione przez wnioskodawcę, związki A. P. z Ł. bowiem nadal jest ona związana z gminą J. nie tylko przez pozostawanie w ewidencji ludności tejże gminy, ale także poprzez więzy rodzinne oraz posiadany majątek.
Dodatkowo organ odwołał się do uzyskanych w trakcie wywiadów środowiskowych informacji podanych przez A. P., wedle których, po zakończeniu postępowania karnego ma ona zamiar wystąpić o rozwód i podział majątku, a następnie spieniężyć należącą do niej cześć majątku w postaci domu jednorodzinnego w J. i dopiero wówczas ma zamiar podjąć decyzję o docelowym miejscu zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Spór o właściwość zachodzi wówczas, kiedy m.in. przynajmniej dwa organy jednocześnie uznają się – jak w przedmiotowej sprawie – za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy, stojąc na stanowisku, że organem właściwym jest ten drugi. Ponadto do sporu o właściwość dochodzi wówczas, jeżeli jest to powiązane ze sprawą indywidualną, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Oznacza to, że w przypadku sporu o właściwość postępowanie powinno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Ponadto dotyczy to sytuacji, kiedy dany organ wszczął postępowanie z urzędu, lecz następnie ma wątpliwości co do swojej właściwości i z tej przyczyny wda się w spór o właściwość z innym organem.
W realiach przedmiotowej sprawy wystąpił spór pomiędzy Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. działającym z upoważnienia Wójta Gminy J. a Kierownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – [...] działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej A. P. zameldowanej dotychczas na pobyt stały w J. [...], zaś obecnie zamieszkałej w Ł. przy ul. [...]. Spór, który powstał jest negatywnym sporem o właściwość miejscową, który z organów ma rozpoznać sprawę udzielenia pomocy finansowej z pomocy społecznej. Oba organy uważają, że wniosek ten powinien rozpoznać organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Istota sporu sprowadza się do tego, że Wójt Gminy J. twierdzi, iż miejscem zamieszkania ww. osoby jest Ł., podczas gdy Prezydent Miasta Ł. z takim stanowiskiem się nie zgadza i uważa, że miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest miejscowość J., gdzie mieszkała i jest nadal jeszcze zameldowana na pobyt stały.
Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stanowi on, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, zaś dookreśla ten stan faktyczny dyspozycja cyt. art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". Należy zatem odnieść się w tej kwestii do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z treścią art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że na miejsce zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola, zamiar stałego pobytu, przy czym muszą one występować łącznie. Oznacza to, że miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do A. P. jest to miasto Ł., gdzie obecnie zamieszkuje wraz z czwórką swoich dzieci. A. P. w swym wniosku wyraźnie wskazała, iż nie ma zamiaru powracać do J., zamierza bowiem rozwieść się z mężem i sprzedać dom, gdyż mąż znęca się nad rodziną.
Odnosząc zatem stan faktyczny przedmiotowej sprawy do stanu prawnego określonego dyspozycją art. 25 K.c., należy stwierdzić, że miejscem zamieszkania, bez względu na adres zameldowania A. P., jest miasto Ł., ul. [...], które to miejsce uznała za ośrodek swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar przebywania w nim na stałe, jak i jednoczesne przebywanie w tym mieście, czynią z niego miejsce zamieszkania A. P. w rozumieniu art. 25 K.c.
Dlatego też Prezydent Miasta Ł., zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest właściwy do rozpatrzenia wniosku A. P. w przedmiocie udzielenia jej pomocy finansowej.
Ponadto stwierdzić należy, iż w myśl art. 54 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest decyzja wójta gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Przepis ten daje zatem nie tylko podstawę materialną do wydania decyzji, ale wskazuje również organ właściwy tak rzeczowo, jak i miejscowo, do załatwienia sprawy (post. NSA z 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 57/10, LEX nr 672946).
Przywołana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". W tej kwestii należy zatem odnieść się również do przepisu art. 25 Kodeksu cywilnego. Jak to już zostało powyżej wyjaśnione, stosownie do art. 25 K.c., miejscem zamieszkania A. P. jest Ł. Dlatego też Prezydent Miasta Ł. jest również właściwy do rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.