Uzasadnienie
Ł. K., P. K. i A. M. M. (dalej jako: "wnioskodawcy"lub "skarżący") pismem z 28 października 2019 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Wojewodzie Mazowieckiemu (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ") grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") za nieprzekazanie w terminie do Sądu skargi z 23 lipca 2019 r. na postanowienie Wojewody z [...] lipca 2019 r. nr [...] wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.
Zarządzeniem z 21 stycznia 2020 r. Sąd przekazał Wojewodzie odpis przedmiotowego wniosku, zobowiązując jednocześnie organ do zajęcia, w terminie 30 dni, stanowiska.
Odpowiadając na wniosek Wojewoda wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny i wskazał, że skarga wraz z odpowiedzią organu została przesłana przy piśmie z 29 (powinno być: 23) października 2019 r.
Postanowieniem z 24 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z analizy akt sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2302/19 wynika, że wnioskodawcy wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą z 23 lipca 2019 r. na postanowienie Wojewody z [...] lipca 2019 r. Odpowiedź na przedmiotową skargę wraz z informacją, że akta administracyjne zostały już wcześniej przesłane do Sądu do sprawy I SAB/Wa 133/19 wpłynęła natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 28 października 2019 r. (data prezentaty). Zdaniem Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda wykonał ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. Tym samym podstawowy cel – przekazanie dokumentów do Sądu – mimo, że z opóźnieniem, został jednak zrealizowany. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że wymierzenie organowi grzywny jest nieuzasadnione, zwłaszcza, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny, organ obowiązek wypełnił, opóźnienie w przekazaniu akt nie było zaś efektem celowego działania Wojewody. Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. ma na celu wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienia określonego obowiązku procesowego i stanowi gwarancję procesową nadania sprawie biegu.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wnioskodawcy, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. przez niewymierzenie organowi grzywny pomimo niezastosowania się organu do obowiązku, o którym mowa w art 54 § 2 p.p.s.a., tj. braku przekazania skargi w ustawowym terminie 30 dni od dnia jej otrzymania.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Prezydent W. postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy al. N. [...]. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone w całości, w wyniku czego Wojewoda postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymał je w mocy. Na postanowienie Wojewody została złożona skarga z 23 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu. Wojewoda przekazał skargę wraz z odpowiedzią na nią dopiero 3 miesiące po jej wpłynięciu do urzędu. W momencie sporządzania skargi na nieprzekazanie skargi wraz z aktami, zawierającej wniosek o wymierzenie organowi grzywny, skarżący powzięli informację, że skarga do ówczesnej chwili nie została przekazana. Podkreślono, że dla wymierzenia organowi kary grzywny nie ma znaczenia czas zwłoki w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy, a tym bardziej fakt wypełnienia tego obowiązku przed wydaniem orzeczenia co do wymierzenia grzywny. Decydujący jest fakt samego nieprzekazania w terminie 30 dni, bowiem jest to obowiązek ciążący na podmiocie zobowiązanym i to jego zadaniem jest zorganizowanie własnej pracy w ten sposób, aby dotrzymać ustawowego terminu. Jednocześnie wskazano, że strona postępowania nie może ponosić negatywnych skutków nieprofesjonalnych działań organu, jakim w tym przypadku jest zbędne przedłużanie postępowania administracyjnego, którego okres trwania i tak jest już wydłużony ponad przeciętną miarę. Ponadto ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W przypadku skarżących okres oczekiwania na przekazanie akt sprawy wynosił trzy miesiące, lecz taka postawa organu rokuje na powtarzanie się sytuacji niedotrzymywania terminów, zaś stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu daje przyzwolenie na naruszanie prawa w taki sposób.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Dotyczący skargi kasacyjnej przepis art. 189 p.p.s.a. przewiduje, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania tego przepisu.
Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może nastąpić na wniosek, który jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 kwietnia 2008 r., sygn. II FPS 1/08). Zgodnie z art. 64 § 2 p.p.s.a. wniosek powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Pismo strony, jeżeli jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać w szczególności numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących został wezwany do usunięcia braków wniosku przez podanie numerów PESEL, pod rygorem odrzucenia wniosku. Brak ten został usunięty tylko wobec A. M. M., w wyznaczonym terminie nie podano natomiast numerów PESEL pozostałych skarżących. Zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniosku uzasadnia jego odrzucenie (art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.). W sprawie zaistniały zatem podstawy do odrzucenia wniosku Ł. K. i P. K. przez Sąd I instancji. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. postanowienia, o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wniosku Ł. K. i P. K. oraz ich wniosek odrzucił. Ubocznie można zauważyć, że w sprawie o sygn. I SA/Wa 2302/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym postanowieniem z 5 lutego 2020 r. odrzucił skargi Ł. K. i P. K. Skoro wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może zostać wniesiony tylko przez skarżącego, to w stosunku do osób, których skargi zostały odrzucone i utracili oni status skarżącego, zaistniała także podstawa do umorzenia postępowania z ich wniosku. W razie zbiegu przesłanek do umorzenia postępowania i odrzucenia wniosku, pierwszeństwo ma jednak jego odrzucenie.
Zażalenie A. M. M. podlega natomiast oddaleniu.
Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienie NSA z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5).
Uchybienie przez organ terminowi przekazania skargi sądowi jest bezsporne. Sąd I instancji był jednak uprawniony do oceny okoliczności i skutków tego naruszenia, a w razie dostrzeżenia ku temu podstaw, do oddalenia wniosku. Sąd I instancji uwzględnił, że organ po pierwsze przekazał skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy przed wystąpieniem przez skarżących o wymierzenie grzywny, a nie dopiero na skutek wniosku o wymierzenie grzywny, zaniechanie nie miało zatem na celu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli sądowej. Prezentata potwierdza wpływ skargi do sądu administracyjnego w dniu 28 października 2019 r. Ponaglenie skierowane przez skarżących do organu z daty 29 października 2019 r. wpłynęło do organu 4 listopada 2019 r. Również przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny, jakkolwiek datowany na 28 października 2019 r., został nadany przesyłką poleconą 30 października 2019 r. i wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 4 listopada 2019 r. Na podstawie tych okoliczności Sąd I instancji zasadnie przyjął, że nie jest konieczne wymierzenie grzywny jako środka przymuszającego do wykonania obowiązku. W świetle wyjaśnień przedstawionych przez organ w odpowiedzi na wniosek uprawnione jest także przyjęcie, że wymierzenie grzywny nie jest konieczne dla osiągnięcia skutku represyjnego i prewencyjnego. Okoliczności związane z pierwotnym przekazaniem akt administracyjnych sprawy do sądu w związku ze skargą w sprawie I SAB/Wa 133/19 uprawdopodabniają wniosek, że nieterminowe przekazanie skargi w sprawie I SA/Wa 2309/19 miało charakter incydentalny i pozbawiony premedytacji. Nadto w odpowiedzi na wniosek organ uznał wadliwość zaistniałej sytuacji i swoją odpowiedzialność za nią. Te deklaracje pozwalają przyjąć, że w niniejszej sprawie wymierzenie grzywny jako środka represyjnego i prewencyjnego nie jest konieczne.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2. sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego wyjaśnić należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.