Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 636/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji powołując się na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), zgodnie z którym Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone we wskazanym przepisie w szczególności nie zachodzi obawa wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków przez wykonanie zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wskazała w przedmiotowym wniosku skarżąca Spółka konsekwencją stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji dekretowych jest konieczność ponownego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przedmiotowego gruntu.
W przypadku rozpoznania wniosku dekretowego istnieje ponadto uzasadnione ryzyko zmiany dotychczasowego użytkownika wieczystego nieruchomości i dalszego nią dysponowania. Z tym z kolei wiążą się dalsze ewentualne niebezpieczeństwa i ryzyko szkody, takie jak m.in. zmiana struktury, funkcji i charakteru nieruchomości (np. rozbiórka, zmiany architektoniczne), ryzyko i szkoda związane z umowami dotyczącymi nieruchomości i relacjami biznesowymi z osobami trzecimi. Takie skutki spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, zaś powrót do stanu poprzedniego może nastąpić jedynie po dłuższym czasie lub przy dużym nakładzie sił i środków, a może być nawet niemożliwy. Argumentacji tej nie podzielił Sąd I instancji, zdaniem którego sama decyzja nadzorcza negatywnych dla skarżącej skutków nie wywołuje, nie zmieniają się bowiem ani stosunki własnościowe na gruncie, ani decyzja ta nie ma wpływu na ustanowione już na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego.
Sąd meriti uznał, że przywoływane przez skarżącą Spółkę okoliczności, takie jak ewentualna przyszła zmiana dotychczasowego użytkownika wieczystego i dalsze dysponowanie nieruchomością, chociażby poprzez zmianę jej struktury, funkcji i charakteru (np. rozbiórka, zmiany architektoniczne), czy zawarcie umów z innymi podmiotami, dotyczą skutków prawnych, jakie wywoła nowa decyzja rozpoznająca wniosek dekretowy, nie zaś kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nadzorcza. Powoływane okoliczności – jako zdarzenia przyszłe i niepewne - nie stanowią przesłanki uzasadniającej uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podnoszona z kolei w rozpoznawanym wniosku okoliczność dotycząca następstwa prawnego po byłym właścicielu nieruchomości i kwestii uznania za stronę J. B. (która, zdaniem skarżącej, nie ma interesu prawnego w sprawie), będzie oceniana przez Sąd w orzeczeniu merytorycznym, kończącym niniejsze postępowanie, nie uzasadnia natomiast ziszczenia się przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia, wobec czego, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.
Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że argumenty wskazywane przez skarżącą Spółkę na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wyrażonego w skardze Spółki na tę decyzję, nie przemawiają za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy z uwagi na skutki, jakie brak wstrzymania decyzji Ministra może wywołać, jej wstrzymanie jest konieczne i w pełni uzasadnione, bowiem już sama okoliczność, że (i) w skutek stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. C. [...], powinien być rozpoznany ponownie przez właściwy organ, może doprowadzić do przyznania prawa użytkowania wieczystego innemu podmiotowi, niż dotychczasowy użytkownik wieczysty, co rodzi niebezpieczeństwo dalszego dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości (lub jej części) wbrew Spółce, z czym z kolej wiązać mogą się konsekwencje takie jak zmiana struktury, funkcji i charakteru nieruchomości, ryzyko wywołania znacznej szkody poprzez ingerencję w umowy najmu dotyczące nieruchomości, jak również ryzyko wyrządzenia szkody w zakresie relacji biznesowych skarżącej z osobami trzecimi; stwierdzenie nieważności decyzji następuje ze skutkiem ex tunc, co może w sposób znaczący wpłynąć na skuteczność dokonanych na jej podstawie czynności prawnych oraz rozstrzygnięć, a szczególności sprowadza niebezpieczeństwo ich uchylenia lub wzruszenia, a więc skutków, które z samego charakteru są trudno odwracalne.
Wskazując na powyższy zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy na nowo przez WSA, bowiem niniejsze zażalenie jest oczywiście uzasadnione. W przypadku uwzględnienia niniejszego zażalenia w całości przez WSA Spółka wniosła o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na to, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku zaś przekazania niniejszego zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółka postulowała uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznania niniejszego zażalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; wstrzymanie wykonania decyzji Ministra w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na to, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.
W każdym zaś przypadku skarżąca Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez WSA do czasu rozstrzygnięcia niniejszego zażalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na rzecz skarżącej Spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w §1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 P.p.s.a.).
Podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia, Sąd nie bada zasadności samej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, iż to strona sama jest zobowiązana do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie w/w przepisu nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Przesłanką wstrzymania postanowienia jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie uprawdopodobniła dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Argument skarżącej, że zaskarżona decyzja stanowi podstawę dla wszczęcia i prowadzenia dalszych postępowań zmierzających bezpośrednio do pozbawienia skarżącej Spółki władztwa nad przedmiotową nieruchomością i wzruszenie decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania narazi skarżącą na szkodę i trudne do odwrócenia skutki nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji.
Należy bowiem zaznaczyć, że skoro pierwotną podstawą nabycia przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdującego się nań budynku, była umowa zawarta w formie aktu notarialnego (poprzedzona decyzją administracyjną), która nadal istnieje w obrocie prawnym, to wykonanie kwestionowanej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, względnie jej wstrzymanie, nie wpływa bezpośrednio na sferę przysługujących skarżącej do ww. nieruchomości praw. Nadal wszak pozostają one pod ochroną wynikającą z instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Mając zatem na względzie to, że przesłanką udzielenia skarżącej Spółce przewidzianej w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrony tymczasowej jest zabezpieczenie jej przed ewentualną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami wynikającymi z wykonania kwestionowanej decyzji, to brak związku między wykazywanym zagrożeniem, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, której wykonanie miałoby ulec wstrzymaniu, prowadzić musi do wniosku, że zgłoszone przez stronę żądanie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na marginesie wypada wskazać, że ewentualna szkoda skarżącej Spółki może powstać dopiero w wykonaniu przyszłej decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste następcom prawnym byłej właścicielki, a więc nie jest związana bezpośrednio z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju dopiero daje możliwość następcom prawnym ubiegania się o ponowne rozpoznanie wniosku, ale nie przesądza treści rozstrzygnięcia co do tego wniosku jak i powstania ewentualnej szkodę. Zaznaczyć przy tym należy, iż podejmując niniejsze rozstrzygnięcie, Sąd nie dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która to kontrola będzie miała miejsce dopiero na etapie rozpoznawania skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 P.p.s.a., postanowił oddalić zażalenie.