Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 stycznia 2017 roku sygn. akt IV SA/Wa 587/16 wydanym na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 212 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił wniosek M. J.-G. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym toczącym się w sprawie ze skargi G. A., J. W., S. B. M. i M. E. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 roku nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 1978 roku nr [...] Naczelnik Dzielnicy K.-Ś. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], obręb [...], oznaczonej l. kat. [...] oraz księgą wieczystą [...], obręb [...], oznaczonej jako l. kat. [...], położonej w K. przy ul. B. [...] i [...], stanowiącej współwłasność I. A., W. A., A. W., J. A., L. A., M. A. i S. A. Po rozpoznaniu wniosku G. A. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdził, że została wydana z naruszeniem prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł G. A. oraz kurator spadku nieobjętego po I. A., W. A., A. W., J. A., L. S. z d. A. i S. A. Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2016 roku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym zainicjowanym wspomnianą skargą w charakterze uczestnika na prawach strony zwróciła się M. J.-G. W uzasadnieniu podała, że na przedmiotowej nieruchomości obecnie znajdują się budynki mieszkaniowe (ul. B. [...] oraz [...]). Wskazała, że nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1978 r. stanowi między innymi podstawę przysługiwania jej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przy ul. B. [...]. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że zamieszkuje w tym lokalu od 7 lutego 1996 r., co potwierdza umowa najmu.
Ponadto podniosła, że podejmowała próby przekształcenia przysługującego jej prawa najmu lokalu w odrębną własność. Wnioskodawczyni wskazała, że w tym celu zwróciła się do Miasta K. o wyrażenie zgody na sprzedaż lokalu. Wniosek ten został zaakceptowany i w dniu 23 grudnia 1998 r. strony ustaliły warunki, na jakich nastąpi przeniesienie prawa własności. Doprowadziło to w ocenie M. J.-G. do sytuacji, w której ukształtowane zostały wszystkie elementy stosunku prawnego umożliwiające dokonanie zakupu lokalu od Gminy Miejskiej K. Niezrealizowany został jedynie ostatni etap procedury - zawarcie umowy notarialnej przenoszącej własność - a to ze względu na wstrzymanie w 1999 r. sprzedaży mieszkań przez Gminę do czasu załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1978 r. Wnioskodawczyni podała, że z uwagi na brak zakończenia tego postępowania nie może dokończyć procedury wykupu zamieszkiwanego lokalu.
Z tego też względu wywiodła, że posiada legitymację do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Swój interes prawny wnioskodawczyni upatruje w treści przepisów prawa cywilnego materialnego regulujących uprawnienia najemcy lokalu - art. 659 § 1 w zw. z art. 680 k.c., jak również przepisów regulujących procedurę wykupu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego przez jego najemcę zawartych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n. (art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 u.g.n.) oraz w przepisach uchwały nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców (dalej: uchwała Rady Miasta Krakowa).
Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił powyższy wniosek M. J.-G., uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji podniesione przez wnioskodawczynię argumenty wskazujące, że jest ona zainteresowana udziałem w niniejszym postępowaniu z uwagi na to, że jest najemcą jednego z lokali objętego pierwotną decyzją z 1978 r., są niewystarczające do uznania za zasadne dopuszczenia jej do niniejszego postępowania. Sąd podał, że M. J.-G. przedstawiła szereg dokumentów, z których wynika, że jest najemcą jednego z lokali przy ul. B. [...] w K., a także, że zwróciła się z prośbą o umożliwienie wykupu tego lokalu, jednakże jej prośba nie została uwzględniona – z uwagi na konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości.
Wobec tego zdaniem Sądu I instancji jedynym tytułem, jakim dysponuje wnioskodawczyni w stosunku do lokalu jest umowa najmu. Sąd podkreślił, że nie istnieją unormowania uprawniające do domagania się od gminy zbycia lokalu, którego jest się najemcą. Sam fakt zawarcia umowy najmu mieszkania nie kreuje zaś po stronie najemcy interesu prawnego. W ocenie Sądu I instancji również na tle powołanego przez wnioskodawczynię wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku sygn. akt P 46/13 nie jest zasadne odstąpienie od przyjętej przez sądy administracyjne linii orzeczniczej dotyczącej interesu prawnego najemcy w sprawach innych niż dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Zażalenie na to postanowienie złożyła M. J.-G., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 659 § 1 w związku z art. 680 k.c. w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 3 u.g.n. w związku z § 1 w związku z § 3 w związku z § 4 pkt b) - c) uchwały Rady Miasta Krakowa poprzez brak ich zastosowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę dopuszczenia do udziału w postępowania w charakterze uczestnika na prawach strony, mimo przysługiwania jej w tym zakresie interesu prawnego. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie żalącej Sąd I instancji zbyt powierzchownie przeanalizował jej sytuację prawną, podczas gdy w złożonym wniosku wyraźnie wskazała, że swój interes prawny wywodzi nie tyle z faktu bycia najemcą jednego z lokali, których dotyczy niniejsze postępowanie, ile z faktu spełnienia w chwili jego wszczęcia wszystkich przesłanek przekształcenia tego prawa obligacyjnego w odrębną własność, tj. przysługującą jej maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia własności.
Odpowiedź na zażalenie złożyli G. A. i J. W., wnosząc o jego oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. W pełni podzielili oni stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które dają podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że żaląca wywodzi swój interes prawny, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 33 § 2 p.p.s.a., z przysługującego jej na mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. prawa pierwszeństwa zakupu lokalu mieszkalnego w budynku znajdującym się na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
W myśl art. 34 ust. 1 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu (pkt 1); jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 roku albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu (pkt 2); jest najemcą lokalu mieszkalnego, najem został nawiązany na czas nieoznaczony (pkt 3).
Przepis ten reguluje tzw. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, które należy odróżnić od prawa pierwokupu, odkupu i wykupu nieruchomości. Pierwszeństwo aktualizuje się wówczas, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego poweźmie zamiar sprzedaży nieruchomości. Zobowiązany z tytułu pierwszeństwa, który ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości, powinien zatem stworzyć dla uprawnionego możliwość nabycia tej nieruchomości przed innymi osobami. Ustawowe pierwszeństwo przewidziane w tym przepisie nie jest jednak równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości.
W niniejszej sprawie pismem z dnia 17 sierpnia 1999 roku właściciel nieruchomości, tj. Miasto K., poinformowało o wstrzymaniu sprzedaży lokali mieszkalnych przy ul. B. [...] w K., w tym należącego do M. J.-G. lokalu nr [...], "przynajmniej do czasu zakończenia postępowania" o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1978 roku (k. 424). W tej sytuacji przepis art. 34 ust. 1 u.g.n. nie może być źródłem materialnoprawnym jej interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, bowiem kształtuje on uprawnienie żalącej jedynie w bliżej nieokreślonej przyszłości.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Innymi słowy, nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 roku sygn. akt I OSK 645/13 oraz przywołane tam orzecznictwo).
Tym samym zarzuty zawarte w zażaleniu jako niezasadne nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i przyjmuje je za własne, bez potrzeby jego tu powtarzania, uznając, wbrew argumentacji żalącej, że zostało ono poprzedzone wyczerpującą analizą stanu prawnego i faktycznego sprawy.
W konsekwencji zażalenie podlegało oddaleniu na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego z uwagi na to, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny zamieszcza w orzeczeniu rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (art. 209 p.p.s.a.).