Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 13 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej w Sulmierzycach z 18 lutego 2011 r. w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Sulmierzycach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności w związku z naruszeniem art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 296) i art. 88 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 w związku z § 2 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sulmierzycach wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż skarżona uchwała została uchylona uchwałą z 5 sierpnia 2019 r.
Umarzając postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała zawiera zdaniem Sądu w większości normy prawne o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, chociaż zawarto w niej normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, mogących wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego.
Tym samym, stanowi ona akt prawa miejscowego i w konsekwencji powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie mógł jednak stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż w dniu orzekania obowiązywała już uchwała Rady Miejskiej w Sulmierzycach z 5 sierpnia 2019 r. nr VII/48/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego w Sulmierzycach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. (Dz. U. Woj. Wlkp. poz. 7192). W § 3 tejże uchwały stwierdzono, że zaskarżona uchwała z 18 lutego 2011 r. traci moc obowiązującą. Uchwała z 5 sierpnia 2019 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniki Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Tym samym w chwili obecnej uchwała z dnia 18 lutego 2011 r. jest już wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie uchwały z dnia 5 sierpnia 2019 r., co musi być również uwzględniane przez wszystkie sądy i organy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Prokuratora uchylenie kwestionowanej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i nie czyni zbędnym wydania merytorycznego orzeczenia w takiej sprawie. Podał, że zaskarżona uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym przez osiem lat i przez ten czas wywoływała określone skutki. Komisja, która została powołana na podstawie przepisów tej uchwały działała i podejmowała określone decyzje w różnych dziedzinach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania Sąd pierwszej instancji wyprowadził z faktu, że z mocy uchwały Rady Miejskiej w Sulmierzycach z 5 sierpnia 2019 r. zaskarżona uchwała utraciła moc, przyjmując, że aktualnie brak jest przedmiotu sprawy zainicjowanej skargą Prokuratora. Stwierdzić należy, że o ile prawidłowe jest ustalenie co do nieobowiązywania już zaskarżonej uchwały, o tyle nieprawidłowy jest wniosek co do braku możliwości poddania jej kontroli przez Sąd.
Podkreślić wypada, że zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań nie tylko sądów administracyjnych. W uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 Trybunał Konstytucyjny (Lex nr 25333) jednoznacznie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Podziela je również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.
Z akt sprawy wynika, że Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sulmierzycach z 18 lutego 2011 r. jeszcze w okresie jej obowiązywania (12 lipca 2019 r.). Uchwała została zaś uchylona na mocy § 3 uchwały Rady Miejskiej w Sulmierzycach z 5 sierpnia 2019 r., który to przepis wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Jak słusznie zauważył Prokurator w zażaleniu, zaskarżona uchwała w okresie prawie dziewięciu lat obowiązywania wywołała skutki prawne, stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przedstawiona sprawa jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu.
Zwrócić należy również uwagę, że powyższe stanowisko stanowi jednolity pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony na tle zbieżnych z niniejszą spraw (por. postanowienie z 25 września 2018 r. sygn. akt I OZ 862/18, 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1115/19, 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OZ 1188/19 i I OZ 1189/19).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.