Uzasadnienie
E.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł.
Pismem z dnia 5 października 2015 r. skarżący wniósł o "wstrzymanie egzekucji wykonania zaskarżonej decyzji".
Na podstawie zarządzenia z dnia 30 października 2015 r. Sąd wezwał ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia 5 października 2015 r., w terminie 7 dni, pod rygorem uznania, że w/w pismo stanowi wniosek o wstrzymanie egzekucji zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wniosek skarżącego dotyczy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą organ orzekł o obowiązku zwrotu przez E.J. nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 969/15 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Podkreślił, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma zastosowanie wyłącznie do takich aktów administracyjnych, które podlegają wykonaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia nie ma cech wykonalności, gdyż nie nakazuje wykonania jakiegokolwiek obowiązku, ani nie przyznaje jakiegokolwiek uprawnienia. Nie jest również możliwe wymuszenie jej wykonania działaniami egzekucyjnymi. Stąd też niedopuszczalne jest zastosowanie w stosunku do niej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Cytowany przepis art. 61 § 1 p.p.s.a. nie daje też Sądowi podstawy do orzeczenia w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą organ orzekł o obowiązku zwrotu przez E.J. nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł. Decyzja ta nie została bowiem wydana w granicach tej samej sprawy, co zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia.
Użyty w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje, jakie prawne formy działania organów administracji podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, a także z art. 134 i 135 p.p.s.a., które określają zakres tej kontroli. Zgodnie z ostatnim ze wskazanych przepisów, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, brak jest podstaw do uznania, że sens znaczeniowy użytego w powołanym przepisie sformułowania "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", miałby różnić się od znaczenia zwrotu z art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy". W uzasadnieniu uchwały z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001, nr 1, poz.
7) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podzielił wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że zwrot "w granicach danej sprawy", użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, dotyczy spraw w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. Ponieważ będący przedmiotem analizy art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym był ówczesnym odpowiednikiem dzisiejszego art. 135 p.p.s.a., przywołane stanowisko zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym, a w konsekwencji także w sprawie wszczętej skargą E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia.
W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomiędzy postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. a zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Odrębność spraw, w których przeprowadzono te postępowania, przejawia się zakresem ich przedmiotu. W sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ orzekł o obowiązku zwrotu przez E.J. nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku. Z kolei zakres przedmiotowy sprawy, w której wydano decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., a w konsekwencji granice kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, wyznacza rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na wzmiankowaną odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym.
Należy zaznaczyć, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem prawidłowości kontrolowanego przez sąd administracyjny aktu. W sprawie wszczętej skargą E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia kontrola sądowoadministracyjna nie będzie obejmować decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., z uwagi na to, że nie została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy przedmiotowa skarga.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia E.J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 61 § 3 w związku z art. 3 § 2 w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż brak jest tożsamości materialnej pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą orzeczono o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego i na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy a decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którą orzeczono o odmowie umorzenia należności wynikającej z obowiązku zwrotu tego samego zasiłku celowego, jako pobranego nienależnie, co miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, poprzez odmowę wstrzymania wykonania w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r.
Wskazując na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu zażalenia podał, że w przypadku decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. i decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., tożsamość podmiotowa i przedmiotowa została zachowana, bowiem zarówno decyzja nakładająca obowiązek zwrotu świadczenia, jak i decyzja odmawiająca umorzenia należności, dotyczą tego samego obowiązku zwrotu świadczenia przez ten sam podmiot. Fakt wydania decyzji w innym postępowaniu administracyjnym nie leży na przeszkodzie wstrzymaniu jej wykonania, o ile dotyczy tego samego obowiązku nałożonego na stronę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W cytowanym przepisie mowa jest nie tylko o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ale także aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Oznacza to, że przedmiotem ochrony tymczasowej może być nie tylko zaskarżony akt, lecz także inne akty wydane wcześniej, z tym jednak warunkiem, że muszą one mieścić się "w granicach tej samej sprawy".
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł. Wniosek strony o ochronę tymczasową dotyczy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą organ orzekł o obowiązku zwrotu przez E.J. nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł. Kluczową kwestią jest zatem odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy", a w szczególności czy w granicach sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, mieści się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.
Należy wskazać, że w art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy w/w sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy".
Podkreślić należy, iż zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w doktrynie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s.
51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 p.p.s.a.).
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w niniejszej sprawie – dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia – wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydanej w sprawie dotyczącej obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia, pomimo tego, że chodzi tu o to samo świadczenie. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi bowiem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Czym innym jest bowiem postępowanie dotyczące przesądzenia, że dane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym i z tego powodu powstaje obowiązek jego zwrotu, a czym innym postępowanie dotyczące kwestii samego już tylko umorzenia takiego świadczenia, gdzie fakt uznania świadczenia za nienależnie pobrane nie może być już weryfikowany, a ocenie podlegają jedynie przesłanki związane z ewentualnym umorzeniem tego świadczenia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.