Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OZ 1859/15

Uzasadnienie

R. K. J. wystąpił w dniu 30 stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy – Żoliborza B. R. grzywny, w trybie przepisu art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w dniu 22 września 2014 r., oraz w dniu 23 września 2014 r., za pośrednictwem Poczty Polskiej, wysłał do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy – Żoliborza B. R. skargę na bezczynność tego Komornika w udzieleniu informacji publicznej.

Skarżący wyjaśnił, że zwrócił się do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy – Żoliborza B. R. o udzielenie w terminie 14 dni informacji w zakresie punktów 1 do 9 zawartych we wniosku skarżącego, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 nr 112 poz. 1198).

Skarżący zaznaczył, że jego skarga wpłynęła do Komornika w dniu 24 września 2014 r., a jej uzupełnienie w dniu 25 września 2014 r., co wynika z prezentaty organu. Komornik nie udzieliła informacji w zakresie wniosku, zarówno w terminie wyznaczonym przez stronę, jak również w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania skargi.

W związku z powyższym skarżący wniósł o wymierzenie Komornikowi Sądowemu grzywny za nieprzekazanie skargi w wysokości 30.000 zł.

W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, Komornik wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak drogi sądowej. Komornik stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie posiada kompetencji odnośnie sprawowania nadzoru nad działalnością Kancelarii Komornika Sądowego oraz stosowania sankcji, o które wnioskuje dłużnik w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. Komornik podkreśliła również, że obecnie nie prowadzi żadnych postępowań egzekucyjnych przeciwko R. J. W piśmie z dnia 20 października 2015 r., Komornik podtrzymała stanowisko, że komornik jest organem egzekucyjnym – prywatnym przedsiębiorcą, a nie organem administracji publicznej finansowanej ze środków Skarbu Państwa. Komornik podkreśliła, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma obowiązku przesłania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi dłużnika oraz składania jakichkolwiek w tym przedmiocie wyjaśnień, zatem skarga dłużnika na bezczynność komornika w udzieleniu informacji publicznej z dnia 23 września 2014r., pozostała w aktach sprawy bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SO/Wa 135/15, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierzył Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy – Żoliborza B. R. grzywnę w wysokości 600 zł za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 22 września 2014 r., odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych.

Sąd podniósł, że komornika można uznać za "władzę publiczną" w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji, dlatego komornik sądowy jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym, zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi, niż to określono w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykonanie bowiem obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymaga przekazania sądowi skargi wraz z aktami i z odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni.

Sąd podkreślił, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bez względu na przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Natomiast okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi oraz okres tego uchybienia, jak również kwestia statusu komornika jako organu administracji pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w tym okres zwłoki organu w przekazaniu skargi i akt sprawy, Sąd I instancji uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny i wymierzył grzywnę w wysokości 600zł.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy – Żoliborza B. R., reprezentowana przez adwokata.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie i nieodrzucenie na tej podstawie wniosku i skargi skarżącego z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej - przez przyjęcie, że działanie komornika sądowego zwłaszcza w zakresie kwestii wskazanych w żądaniu skarżącego należy do zakresu działania administracji publicznej. Wskazano ponadto, że żaden przepis prawa materialnego lub procesowego oraz żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają szczególnej normy kompetencyjnej uprawniającej komornika sądowego do wydawania indywidualnych, jednostronnych, władczych i zaopatrzonych w przymus państwowy aktów administracyjnych w postaci decyzji administracyjnych i w zw. z tym nie był zobowiązany do udzielenie informacji żądanej we wniosku i do przekazania skargi na bezczynność;
2. 2) art. 1 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 10 Konstytucji i w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię – przez przyjęcie, że komornik sądowy jako organ wykonawczy władzy sądowniczej i podlegający kontroli władzy sądowniczej, stanowi jednocześnie na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ administracji publicznej uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych i na tej podstawie jako organ administracji publicznej podlega również kontroli przez sąd administracyjny na podstawie art. 1 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., choć w zakresie swojej działalności komornik sądowy jako organ wykonawczy władzy sądowniczej podlega kontroli wyłącznie sądu i prezesa sądu rejonowego, przy którym działa, również w zakresie skarg na bezczynność czy zaniechanie dokonania czynności, zaś w zakresie czynności nie zastrzeżonych do kompetencji sądu i prezesa sądu rejonowego - Ministrowi Sprawiedliwości;
3. 3) art. 37a i art. 69 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie określenia szczegółowych przepisów o biurowości i ewidencji operacji finansowych kancelarii komorniczych (Dz. U. Nr 266, poz. 2242) przez ich niezastosowanie – przez przyjęcie, że komornik jako organ egzekucji sądowej prowadzi akta administracyjne, których nie przekazał Sądowi w ustawowym terminie, a żadne z wymienionych w tych przepisach akta nie stanowią akt administracyjnych, lecz akta wymienione przez Ministra Sprawiedliwości dla prowadzenia spraw z zakresu egzekucji sądowej zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji komornika jako organu władzy sądowniczej podległego kontroli i nadzorowi wyłącznie sądu powszechnego;
4. 4) art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny pomimo braku spełnienia podstaw, oraz w wysokości rażąco zawyżonej, bez uwzględnienia motywacji jakimi kierował się skarżący, a także z pominięciem rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie co do statusu komornika sądowego jako podmiotu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, regulacji normatywnych i wewnątrzkorporacyjnych regulujących prawa i obowiązki komornika sądowego oraz rodzącego ich zamknięty katalog oraz tryby działania z wyłączeniem drogi sądowoadministracyjnej;
5. 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez WSA okoliczności, które legły u podstaw określenia wysokości grzywny, przez co ocena postanowienia w tym zakresie nie jest możliwa;
6. 6) art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w zw. z art. 21 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 21 § 1 i art. 22 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie – przez przyjęcie, że sam fakt nadania komornikowi sądowemu przymiotu funkcjonariusza publicznego jest wystarczającym kryterium do uznania komornika sądowego za organ administracji publicznej uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych i podlegający na tej podstawie kognicji sądu administracyjnego;
7. 7) art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 10 Konstytucji i 1 i art. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz art. 21 § 1 w zw. z art. 22 § 1 pkt. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych przez ich niezastosowanie – przez przyjęcie że to komornik zobowiązany jest do udzielania informacji publicznych, a nie Prezes Sądu, przy którym działa komornik;
8. 8) art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit c) i art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. e) ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 66 i art. 64 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji przez ich niezastosowanie – przez przyjęcie, że strona we wniosku o udostępnienie informacji publicznej może żądać udzielenia jej większego zakresu informacji publicznych objętych takim wnioskiem niż organ nadzoru w ramach corocznej kontroli sprawowanej na podstawie rocznego sprawozdania statystycznego, które obejmuje wszystkie dane mieszczące się w ustawowej definicji informacji publicznej oraz że wniosek strony w tym zakresie może dotyczyć dowolnie wybranych okresów działalności i obszarów aktywności organu władzy publicznej w danym okresie statystycznym;
9. 9) art. 7 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 66 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji przez ich niezastosowanie – przez przyjęcie, że komornik obowiązany był do udostępnienia stronie informacji publicznych wskazanych we wniosku z dnia 23 i 24 września 2014r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie wniosku, jego oddalenie, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub obniżenie grzywny. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz Komornika Sądowego kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu obszernie umotywowano poszczególne zarzuty.

R. K. J. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 26/03, stwierdził wprost, iż komornik jest władzą publiczną, monokratycznym organem wyposażonym przez państwo w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób, jak i wobec innych instytucji publicznych. Komornik został upoważniony do nakładania kar, co jest atrybutem władzy publicznej. Tak więc nie budzi wątpliwości, że Komornik Sądowy jest władzą publiczną i z tej racji obowiązany jest do udzielenia informacji publicznej.

Skarżący wskazał, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie rozstrzygał, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż okoliczność ta nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Takim przedmiotem jest natomiast żądanie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi Sądowi, które to żądanie co do zasady jest usprawiedliwione. Skarżący zaznaczył ponadto, że wobec okoliczności, iż wnosił o wymierzenie grzywny w wysokości 30.000 zł, nie można uznać, że jej wymierzenie w kwocie 600 zł nie jest rażąco wysokie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni. W świetle natomiast art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie można także pominąć prewencyjnego działania zastosowania omawianej instytucji.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy Żoliborza – B. R. na bezczynność tego organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Stosownie zatem do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot ten miał obowiązek przekazać Sądowi skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy w terminie 15 dni. Poza sporem jest, że w ustawowym 15 – dniowym terminie organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, tj. nie przekazał Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Tym samym wystąpiły w sprawie przesłanki do wymierzenia grzywny z powodu niewykonania obowiązku ciążącego na organie zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a.

Wprawdzie w sprawie podniesione zostało, że sprawa niniejsza – zdaniem żalącej się – znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, jednakże podkreślenia wymaga, iż ocena zasadności wniesionej skargi nie leżała w kompetencji Komornika Sądowego i mogła być dokonana jedynie przez właściwy sąd administracyjny. Obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. obciążał zatem Komornika niezależnie od dopuszczalności skargi wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne. Podmiot ten, wbrew argumentom podniesionym w zażaleniu, winien był ją przekazać w terminie 15 dni właściwemu sądowi administracyjnemu. Skoro obowiązek ten nie został wykonany i złożony został stosowny wniosek, Sąd obowiązany był wymierzyć grzywnę, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m. in. w orzeczeniach z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OZ 822/13 i z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt I OZ 61/14.

W odniesieniu do wysokości wymierzonej grzywny, którą uznano w zażaleniu za rażąco zawyżoną, zauważyć należy, że Sąd uprawniony był do jej ustalenia do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, co wynika z art. 154 § 6 p.p.s.a., do którego odwołanie zawiera art. 55 § 1 tej ustawy.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym okres zaniedbania organu w wykonaniu obowiązku, grzywna wymierzona Komornikowi Sądowemu w wysokości 600 zł nie mogła być uznana za zbyt wysoką.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.