Uzasadnienie
Postanowieniem z 1 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 926/22 (dalej postanowienie z 1 czerwca 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.G. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 marca 2022 r. nr KOC/6487/Op/21 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi przez wskazanie numeru PESEL doręczono skarżącemu 16 maja 2023 r. Siedmiodniowy termin na wykonanie zarządzenia upłynął bezskutecznie 23 maja 2023 r. Sąd uznał, że skoro skarżący, mimo prawidłowego wezwania do usunięcia braku formalnego skargi, nie wykonał zarządzenia w terminie, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zm. poz. 803, dalej ppsa) (k. 2-3v, 6, 7, 9, 11-13, 17-19 akt I SA/Wa 926/22).
Zażalenie na postanowienie z 1 czerwca 2023 r. złożył skarżący, domagając się wyznaczenia 30-60-dniowego terminu na udzielanie odpowiedzi na wezwania Sądu w związku z jego stanem zdrowia. Wskazał także, że jego numer PESEL jest znany zarówno organowi I, jak i II instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia (k. 28-30 akt I SA/Wa 926/22).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 57 § 1 in principio ppsa, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 49 § 1 ppsa). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, będącego przepisem szczególnym dotyczącym skarg w stosunku do przepisów Rozdziału 1 Działu III ppsa odnoszących się do pism w postępowaniu sądowym, sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Odrzucenie skargi może nastąpić wyłącznie na skutek braków formalnych, które uniemożliwiają nadanie sprawie dalszego biegu. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 ppsa). Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (art. 58 § 1 pkt 3 ppsa).
Jednym z wymogów formalnych skargi jest - w myśl art. 57 § 1 in principio w zw. z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) ppsa - wymóg, zgodnie z którym gdy pismo jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną [...].
Uchwałą z 3 lipca 2023 r. II GPS 3/22 (dalej uchwała II GPS 3/22) składu 7 sędziów NSA orzekł, że niezachowanie, określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) ppsa, wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, bez względu na to czy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd. Uchwała II GPS 3/22, obliguje przewodniczącego do wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi pod rygorem jej odrzucenia. Taką też podjął czynność Przewodniczący w niniejszej sprawie. Prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi przez wskazanie numeru PESEL pod rygorem odrzucenia skargi. W tym kontekście bez znaczenia pozostawał fakt, że PESEL znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.
Niewątpliwie, niespełnienie któregokolwiek z wymogów, o których mowa w art. 45 i n. ppsa, stanowi brak formalny pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga jest pismem procesowym, a więc - zgodnie z art. 57 § 1 ppsa - winna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Nie każdy jednak brak formalny skargi może być podstawą do jej odrzucenia. Kluczowa w tym aspekcie jest norma wynikająca z art. 49 § 1 ppsa, wedle której przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia braku formalnego pisma, jeżeli nie może ono otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych. Nie każdy brak formalny powoduje potrzebę wezwania strony do jego uzupełnienia, lecz tylko taki, który uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu. Podobny pogląd jest dominujący również w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 7.7.2005 r. II UZP 7/05, OSNAP 2005/24/396, Prok.i Pr.-wkł. 2006/2/51, Wokanda 2006/2/20, Biul.SN 2005/7/26, Lex 152347; postanowienie SN z 15.9.2000 r. I PZ 58/00, OSNP 2002/9/214, Lex 52242; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 3.8.2012 r. I ACz 519/12, Lex 1213818). Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów powszechnych, brak formalny pisma polegający na niewskazaniu numeru PESEL w większości przypadków nie stanowi braku uniemożliwiającego nadanie sprawie dalszego biegu (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 26.1.2021 r. V ACz 805/20, niepubl.; postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z: 20.12.2016 r. XXI Pz 279/16; 2.12.2014 r. XXI Pz 316/14, niepubl.).
Podobne stanowisko prezentuje w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo - postanowienia NSA z: 25.5.2023 r. I OZ 184/23; 20.1.2020 r. II OZ 18/20; 19.6.2020 II OZ 343/20 i II OZ 344/20; 16.2.2021 r. II OZ 75/21; 5.10.2021 r. I OZ 312/21, cbosa). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że obowiązek wskazywania w pierwszym piśmie w sprawie numeru PESEL wprowadzono na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 934, dalej ustawa nowelizująca). Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy (Sejm RP VIII Kadencji, nr druku 3260), wymóg wskazania numeru PESEL ma na celu zapewnić lepszą identyfikację stron lub innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienie NSA z 7.11.2019 r. II OZ 999/19, cbosa). Nieuzupełniony w zakreślonym terminie brak wskazania numeru PESEL przez wnoszącego skargę mógłby zatem stanowić podstawę do odrzucenia skargi jedynie w sytuacji, gdyby Sąd miał uzasadnione wątpliwości co do tożsamości skarżącego. Istnieniu takich wątpliwości Sąd powinien dać wówczas wyraz w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi. Kwestia ta wymaga zatem pogłębionej analizy o charakterze przesłankowym, to znaczy, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do tożsamości skarżącego mogące stanowić przesłankę odrzucenia skargi, zanim Sąd postanowi o odrzuceniu skargi. Postanowienie o odrzuceniu skargi, jako orzeczenie kończące postępowanie z przyczyn formalnych, nie może być podejmowane w sposób automatyczny wobec ujawnienia jakiegokolwiek braku formalnego skargi - nawet takiego, który nie uniemożliwia nadania sprawie dalszego biegu. Co do zasady bowiem, zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, w Rzeczypospolitej Polskiej Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe sprawują wymiar sprawiedliwości. O ile nie może ujść uwadze, że - stosownie do art. 176 ust. 2 in fine Konstytucji RP - postępowanie przed sądami określają ustawy, a w przypadku spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej ustawą taką - zgodnie z art. 1 ppsa - jest Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o tyle głównym celem sądownictwa administracyjnego jest wymiar sprawiedliwości, a więc rozstrzyganie spraw co do istoty. Nie można tracić z pola widzenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), które - w powiązaniu z nakazem wykładni prokonstytucyjnej - prowadzi do odrzucenia wyników wykładni zbyt rygorystycznej, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez sąd przez nadmierny formalizm (wyrok NSA z 10.1.2013 r. II OSK 1656/11, Lex 1323655). Koresponduje z tym także dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w świetle którego sądy, stosując przepisy proceduralne, muszą unikać zarówno nadmiaru formalizmu, który mógłby podważyć rzetelność postępowania, jak i nadmiernej elastyczności, która prowadziłaby do zniesienia wymogów proceduralnych ustanowionych przez prawo (wyrok ETPC z 11.10.2018 r. w sprawie Parol przeciwko Polsce, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo). W przypadku zatem braku uzasadnionych wątpliwości co do tożsamości skarżącego lub nieprzeprowadzenia stosownej analizy przez Sąd w tym kierunku niewskazanie numeru PESEL przez wnoszącego skargę kasacyjną nie uniemożliwia nadania sprawie dalszego biegu, nie sprzeniewierza się celowi nowelizacji z dnia 12 kwietnia 2019 r., a w rezultacie nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi z tej przyczyny.
Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że organy obu instancji dysponowały numerem PESEL skarżącego - znajduje się on na k.
- akt administracyjnych. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organ administracji w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany na podstawie materiału faktycznego i dowodowego, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. M. Wierzbowski, R. Hauser, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2023, nb 4 i 5, s. 758-759). Wyłącznie pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego rozstrzygnięcia (wyroki NSA z: 23.8. 2016 r. I FSK 946/16, Legalis 1512153; 9.12.2010 r. I OSK 993/10, Legalis 358093). Organ administracyjny ma obowiązek przekazać sądowi administracyjnemu wraz z zaskarżoną decyzją akta administracyjne, które - obok akt sądowych - stanowią składową akt sprawy, co wynika z art. 54 § 2 in principio ppsa. Biorąc pod uwagę obowiązek organu określony w tym przepisie, zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, należy podkreślić, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 ppsa są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., nb 4, s. 759). Przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie do postanowień na podstawie art. 166 ppsa. Dlatego też Sąd I instancji, badając złożoną skargę pod względem formalnym, winien był wziąć pod uwagę treść akt administracyjnych.
Uchwała II GPS 3/22 nie obliguje Sądu do odrzucenia skargi, której braków formalnych strona nie uzupełniła w terminie, mimo wezwania. W tym miejscu odnieść się należy do istoty i charakteru danego braku - czy stanowi on brak tego rodzaju, że uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku, że jeżeli brak jest uzasadnionych wątpliwości co do tożsamości skarżącego, to ów brak nie uniemożliwia nadania sprawie dalszego biegu, a więc nie stanowi uzasadnionej podstawy do odrzucenia skargi.
Sąd I instancji nie powziął jakichkolwiek wątpliwości co do tożsamości skarżącego, a jedynie ustalił brak formalny, który stał się podstawą do odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny również nie ma wątpliwości, że skarżący jest tą samą osobą, która występowała w postępowaniu administracyjnym w którym zapadło zaskarżone postanowienie Kolegium. Sąd, wydając zaskarżone postanowienie, nie rozważył, czy ujawniony brak formalny skargi, uniemożliwiałby nadanie skardze dalszego biegu. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji wykazał się w tym zakresie zbyt daleko idącym formalizmem, który nie zasługuje na aprobatę.
Niepodanie przez skarżącego w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 marca 2022 r. nr KOC/6487/Op/21 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jego numeru PESEL z pewnością nie jest brakiem, który mógłby stanowić przesłankę do odrzucenia skargi wobec nieuzupełnienia tego braku w wyznaczonym terminie, szczególnie w sytuacji, w której numer ten znajduje się w aktach administracyjnych (k. 25), które - jako akta stanowiące składową akt sprawy - winny być brane pod uwagę przy wydawaniu przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi, jak i w sytuacji w której brak jest uzasadnionych wątpliwości co do tożsamości skarżącego. Brak formalny skargi w postaci niewskazania w jej treści numeru PESEL nie był brakiem, wskutek zaistnienia którego skarga w tej sprawie nie mogła otrzymać prawidłowego biegu. W konsekwencji, nie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa. Zażalenie zasługuje więc na uwzględnienie. W interesie skarżącego jest wskazanie każdocześnie w skardze numeru PESEL, bowiem jego wskazanie pozwoli skarżącemu na szybsze uzyskanie ochrony prawnej przed Sądem administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie w całości.
Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki (art. 156 § 1 ppsa). Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 ppsa). Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do postanowień na podstawie art. 166 ppsa.
Sprostowaniu podlegają wadliwości występujące zarówno w rubrum samej sentencji orzeczenia, jak i w uzasadnieniu. Niedokładność lub omyłka może dotyczyć np. oznaczenia stron, oznaczenia (daty, znaku, sygnatury) zaskarżonego aktu lub czynności oraz nazwy organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność (postanowienie Sądu Najwyższego z 15 kwietnia 1982 r. I PZ 7/82, OSNC 1982/10/155).
W niniejszej sprawie w rubrum zaskarżonego postanowienia i w uzasadnieniu omyłkowo oznaczono zaskarżony akt administracji publicznej jako decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 marca 2022 r. nr KOC/6487/Op/21, podczas gdy akt ten został wydany w formie postanowienia, co wprost wynika z jego treści (w aktach administracyjnych, oznaczone zieloną wlepką).
Dla przywrócenia rzeczywistej woli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało sprostować zaskarżone postanowienie i uzasadnienie przez zastąpienie słowa "decyzję" słowem "postanowienie" (art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 166 ppsa).