Postanowienie NSA z 11 maja 2018 r., I OZ 447/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2190/17 o zawieszeniu postępowania sądowego

Sprawa

w sprawie ze skargi Prezydenta W. i H. G. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Jan Paweł Tarno przewodniczący

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 stycznia 2018 r., I SA/Wa 2190/17, zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Prezydenta W. i H. G. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., Poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może zawiesić postępowanie jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii.

Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak słusznie podniosła Komisja kwestia prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1350/17 wszczętej na skutek skargi Prezydenta W. na postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r., nr [...] o ukaraniu grzywną ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodła H. G., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia wobec niewyjaśnienia przyczyn zawieszenia postępowania i ograniczenie się wyłącznie do ogólnikowego i lakonicznego sformułowania, podczas gdy z tak sporządzonego uzasadnienia nie wynika, jakie zagadnienie występujące sprawie I SA/Wa 1350/17 i z jakich względów ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, przez co strona nie zna motywów, którymi kierował się Sąd, co uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego postanowienia;
2. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez bezzasadne zawieszenie niniejszego postępowania, podczas gdy prawomocne zakończenie postępowania w sprawie I SA/Wa 1350/17 nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem Sąd powinien sam ocenić przesłanki zastosowania przepisów prawa materialnego; z ostrożności procesowej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
3. art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że kwestia prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie I SA/Wa 1350/17 ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, podczas gdy nałożenie grzywny w kwocie do 10.000 zł wymaga ustalenia, czy strona ponownie nie zastosowała się do wezwania i nie stawiła się na rozprawie bez uzasadnionej przyczyny, przez co prawomocne zakończenie sprawy ze skargi na postanowienie o ukaraniu grzywną z [...] lipca 2017 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem okoliczność czy strona ponownie nie stawiła się na rozprawę oraz czy grzywna została nałożona na prawidłowy podmiot – stronę postępowania przed Komisją, Sąd może ustalić samodzielnie na podstawie akt sprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu ograniczył się wyłącznie do przytoczenia treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i krótkiego uzasadnienia, kiedy przepis ma zastosowanie, jednakże nie odniósł tego do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Tymczasem, "samo przywołanie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie, a nawet ogólne wsparcie tego orzecznictwem sądowym, nie czyni zadość wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a." (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I FSK 1682/15). "Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z 6 października 2017 r., II GSK 36/16). Sąd nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego uznał, że prawomocne rozstrzygnięcie sprawy I SA/Wa 1350/17 może wpłynąć na wynik niniejszej sprawy i ograniczył się w zasadzie do samego stwierdzenia, że tak właśnie jest. Nie przedstawił żadnych motywów takiego stanowiska, przytaczając jedynie w pierwszej części uzasadnienia stanowisko prezentowane przez Komisję, która wskazała, że "prawomocne przesądzenie o niedopuszczalności nałożenia grzywny na H. G. w kwocie 3.000 zł warunkować będzie prawidłowość nałożenia ponownie grzywny na H. G. w kwocie 10.000 zł", a w dalszej części wskazując jedynie, że podziela stanowisko Komisji. Również z przytoczonego stanowiska Komisji w żaden sposób nie wynika, dlaczego przesądzenie o niedopuszczalności nałożenia grzywny będzie warunkować prawidłowość nałożenia grzywny w kwocie 10.000 zł. "Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny" (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II GSK 16/17). Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Ponadto, zawieszenie przedmiotowego postępowania było wadliwe, bowiem w sprawie nie zachodzą okoliczności, które wymagałyby uzyskania przez Sąd uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie I SA/Wa 1350/17. Jedną z cech postępowania, wynikającą z zasady celowości, jest jego ciągły charakter, co oznacza, że powinno się ono toczyć bez przerwy, od momentu jego wszczęcia aż do załatwienia sprawy. Wprawdzie pogodzeniu zasady ciągłości postępowania z koniecznością czasowego zaniechania jego prowadzenia służy instytucja zawieszenia postępowania to jednak zasadą pozostaje prowadzenie postępowania w sposób ciągły, umożliwiający sprawne i możliwie szybkie rozpoznanie sprawy. Sąd I instancji odwołał się do pojęcia "zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego)". Przepisy nie zawierają definicji pojęcia "zagadnienia wstępnego". W doktrynie uznaje się, że mamy z nim do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie osądzone (por. Komentarz do Ordynacji podatkowej, C. Kosikowski i inni, Dom Wydawniczy "ABC" 2002 r., str. 468 i nast.; także – wyrok NSA z 1 kwietnia 1998 r., III SA 24/97). Należy podkreślić, że zagadnienie wstępne nie dotyczy kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż to powinno nastąpić w postępowaniu dotyczącym konkretnej sprawy i nie należy do obowiązków innego organu lub sądu. Z zagadnieniem wstępnym mamy bowiem do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Nie powstaje w przypadku, gdy na rozpatrzenie i wydanie decyzji mogą mieć wpływ jedynie ustalenia faktyczne dokonane przez wskazany w przepisie inny organ lub sąd (wyrok NSA z 15 września 2017 r., I GSK 613/17).

Art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, że strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania – grzywną do 10000 zł. Przepis nie uzależnia zatem nałożenia grzywny w podwyższonej wysokości od uprzedniego nałożenia grzywny w kwocie 3.000 zł. Stanowi natomiast również o nałożeniu grzywny w zwiększonej wysokości w razie ponownego nie stawiennictwa na rozprawę, co wymaga dokonania wykładni pojęcia "ponownego" niestawiennictwa. Jeżeli w myśl art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to znaczy, że organ rozpatrujący wniosek, jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Sprawa podlega zatem ponownej merytorycznej kontroli i w takim sensie postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest postępowaniem odrębnym od postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji skarżonej w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skoro postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od samego postępowania zakończonego już nieostateczną decyzją, to nie sposób kwalifikować takiego niestawiennictwa za "ponowne". Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia jakichkolwiek kwestii materialnoprawnych, które zostaną rozstrzygnięte w sprawie I SA/Wa 1350/17. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach mniejszej sprawy Sąd sam może ocenić czy zachodziły przesłanki do ukarania H. G. grzywną w kwocie 10000 zł. Sąd mógł samodzielnie dokonać analizy przepisów prawa i ustalić, czy osoba ukarana w charakterze strony, tj. H. G., ma w istocie w postępowaniu przed Komisją status strony. Ustalenie, że nie ma ona statusu strony, w świetle art. 18 ust. 2 ustawy, który dopuszcza nałożenie grzywny wyłącznie na stronę, de facto powoduje, że nie zachodzi konieczność rozważania spełnienia pozostałych przesłanek.

Dodatkowo, zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy I SA/Wa 1350/17 jest o tyle nieuzasadnione, że pomiędzy podmiotami ukaranymi postanowieniami Komisji z [...] lipca 2017 (I SA/Wa 1350/17) oraz z [...] października 2017 r. nie zachodzi tożsamość podmiotowa. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Komisja orzekła bowiem o ukaraniu grzywną Prezydenta W., zaś postanowieniem z [...] października 2017 r. orzekła o ukaraniu H. G. Zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie WSA w Gliwicach z 28 lutego 2017 r., I SA/G11157/16). Żadne z tych okoliczności nie uzasadniają jednak zawieszenia w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na zażalenie Komisja wniosła o jego oddalenie i wskazała, że jej zdaniem przedstawione zarzuty nie mają podstaw prawnych i są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W literaturze dotyczącej tego zagadnienia przyjęto stanowisko, iż regulacja powyższego przepisu dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. musi więc być zatem realny, rzeczywisty, faktyczny, bezpośredni, bo wtedy zależą one od siebie. Jednakże zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Zakamycze 2005, s. 301-303). Powyższe okoliczności sąd podejmujący rozstrzygnięcie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma istotne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.).

Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy (por. postanowienie NSA z 16 maja 2013 r., II OZ 366/13). Fakultatywność zawieszenia nie oznacza jednak dowolności działania sądu w tej mierze. Omawiany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało bowiem od wyniku postępowania kasacyjnego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1350/17. To ostatnie postępowanie dotyczyło bowiem skargi na postanowienie o ukaraniu grzywną Prezydenta W. w wysokości 3000 zł, zaś obecne toczy się w przedmiocie ukarania H. G. grzywną w wysokości 10000 zł. Oba zaś postanowienia o ukaraniu grzywną dotyczą postępowania w sprawie o numerze [...].

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.