Postanowienie NSA z 10 czerwca 2016 r., I OZ 567/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 10 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.K. i Z.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 228/16 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący

Uzasadnienie

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdzającą, że działki nr [...], [...] i [...] wchodzące w skład majątku ziemskiego położonego w B. w dzielnicach [...], stanowiącego byłą własność R. W., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia realna możliwość wyrządzenia jej znacznej szkody. Wynikać to ma m. in. z faktu, że na skutek decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doszło do podziału dwóch działek będących przedmiotem zaskarżonej decyzji tj. działki [...] oraz działki [...]. Zgodnie z pkt II ppkt 1 i 2 tej decyzji działka nr [...] została podzielona na działki [...], [...], [...], natomiast działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Zgodnie natomiast z pkt II częścią drugą ppkt 2 z dniem uzyskania przez wskazaną decyzję ostateczności, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren o nr geod. gruntu m.in. [...], [...] stały się z mocy prawa własnością Gminy. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2013 r. i na jej podstawie została wybudowana droga.

Skarżący podkreślił, że obecnie wnioskodawcy, w niniejszej sprawie dysponują ostateczną decyzją, która uprawnia do wszczęcia procedur restytucyjnych, w wyniku których również zrealizowana droga publiczna, na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji, może przejść na własność osoby prywatnej. Nie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować zarówno wyrządzenie znacznej szkody tj. utratę zrealizowanej budowli oraz trudne do odwrócenia skutki w sferze prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r. uwzględnił wniosek strony skarżącej i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a", Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta B. reprezentujący Skarb Państwa wykazał zaistnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Podniesione przez stronę skarżącą okoliczności są w ocenie Sądu zasadne, bowiem nie można pominąć następstw prawnych powstałych w wyniku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Decyzja uznająca, że nieruchomość ziemska podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz orzeczenie utrzymujące ww. rozstrzygnięcie w mocy, może spowodować istotną zmianę stosunków w sferze prawa własności nieruchomości objętej tymi orzeczeniami. W konsekwencji może to doprowadzić do sytuacji, której skutki będą trudne do odwrócenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły uczestniczki postępowania M. K. i Z.Z., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do wstrzymania wykonania decyzji w postaci wyrządzenia znacznej szkody, min. poprzez utratę zrealizowanej inwestycji drogowej oraz spowodowanie istotnej zmiany stosunków w sferze prawa własności nieruchomości objętej zaskarżonym orzeczeniem, w sytuacji, gdy w Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta B. nie jest właścicielem nieruchomości składających się z działek o nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] w stosunku do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzję będącą przedmiotem skargi Skarbu Państwa, co w konsekwencji spowodowało, że: 1) po stronie skarżącego Skarbu Państwa oraz skarżącej Gminy B. odpadł interes prawny w zaskarżeniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 roku, a tym bardziej w żądaniu wstrzymania wykonalności tej decyzji, co najmniej w części dotyczącej w/w działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], które przestały być własnością Skarbu Państwa, 2) po stronie Skarbu Państwa zostało skutecznie, prawomocnie obalone domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm).
2. naruszenie art. 170 p.p.s.a. w z w. z art. 365 § 1 w zw. z art. 6268 § 6 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie w dacie orzekania przez WSA w Warszawie o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 15 marca 2016 r. w obrocie prawnym obowiązywało (i było wiążące dla WSA w Warszawie) prawomocne orzeczenie z dnia 4 lutego 2016 r. Sądu Rejonowego w Białymstoku w przedmiocie wpisu w księdze wieczystej nr KW [...] polegającym na odłączeniu działek nr [...] oraz nr [...], nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]) oraz nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) oraz założeniu dla tych działek nr [...] oraz nr [...], nr [...] oraz nr [...] nowej księgi wieczystej KW nr [...] wraz z wpisaniem w dziale II tej księgi jako właścicieli uczestniczek: M. K. i Z. Z..

Mając na uwadze powyższe zarzuty, uczestniczki postępowania wniosły o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez orzeczenie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie orzeczenie o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] oraz nr [...], nr [...] (powstałych w wyniku podpału działki nr [...]) oraz nr [...] (powstałej w wyniku podpału djałki nr [...]).

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że w dniu 4 lutego 2016 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku zawiadomił o dokonanym w księdze wieczystej nr KW [...] wpisie polegającym na odłączeniu działek nr [...] oraz nr [...], nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]) oraz nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) w stosunku do których to działek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzję będącą przedmiotem skargi Skarbu Państwa i Gminy B. o założeniu dla tych działek nr [...] oraz nr [...], nr [...] oraz nr [...] nowej księgi wieczystej KW nr [...] i wpisaniu w dziale II tej księgi jako właścicieli uczestniczek: M. K.i Z.Z.. O powyższej okoliczności uczestniczka postępowania M.K. poinformowała WSA w Warszawie pisemem z dnia 29 lutego 2016 r.

Ponadto wnoszące zażalenie podały, że Sąd Rejonowy w Białymstoku postanowieniem wydanym w dniu 7 marca 2016 r. sygn. akt: Dz Kw 1034/16 stwierdził prawomocność orzeczenia — wpisu w księdze wieczystej KW nr [...].

Obecnie zatem Skarb Państwa nie jest właścicielem działek nr [...] oraz nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Po stronie skarżących odpadł interes prawny w zaskarżeniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. co najmniej w części i dotyczącej w/w działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] do których prawo własności powróciło do spadkobierczyń dawnego właściciela. Tym samym zostało obalone domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.).

Wskazano również, że argumentacja skarżącego Skarbu Państwa, że niewstrzymanie wykonania decyzji może wyrządzić szkodę w postaci utraty zrealizowanej inwestycji drogowej jest zupełnie niezasadna z dwóch przyczyn. Po pierwsze inwestycja drogowa została zrealizowana na innych działkach niż w/w na to na działkach nr [...] i [...], po drugie właścicielem działek na których została zrealizowana inwestycja drogowa jest obecnie Gmina B., a to na podstawie decyzji wywłaszczeniowej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem nie zachodzi żadne niebezpieczeństwo po stronie Skarbu Państwa w postaci utraty zrealizowanej inwestycji drogowej, skoro właścicielem działek nr [...] i nr [...] jest Gmina B.. Ponadto uczestniczki, w stosunku do działek nr [...] i nr [...] musiałyby w pierwszej kolejności uzyskać prejudykat w postaci unieważnienia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przejmującej te działki na cel publiczny — inwestycję drogową.

W odpowiedzi na zażalenie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta B. wniół o jego oddalenie, wskazując, że działania uczestniczek postępowania w sferze prawa własności w zakresie działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, potwierdzają zasadność wydanego postanowienia, utrzymanie więc go w mocy jest konieczne celem zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa przed działaniami, które w przyszłości mogą wywołać skutki niemożliwe do odwrócenia np. zbycie przez uczestniczki postępowania wskazanych działek lub wypłatę na ich rzecz odszkodowań. Możliwość restytucji dokonanych czynności prawnych może być utrudnione lub w ogóle niemożliwe, a ponadto będzie wiązało się z koniecznością wszczęcia długich i skomplikowanych procedur prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie jest zasadne.

Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania określonego aktu ciąży na stronie składającej wniosek w trybie powołanego przepisu. Uzasadnienie wniosku powinno zaś odnosić się do konkretnych okoliczności. Jakkolwiek okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, to jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanym przypadku przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostały spełnione. Zarówno okoliczności sprawy, jak i argumenty przedstawione przez wnioskodawcę prowadzą do uznania, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować istotną zmianę stosunków w sferze prawa własności nieruchomości objętych tą decyzją, co wypełnia hipotezę z art. 61 § 3 p.p.s.a. Do takiej zmiany, jak podnoszą same uczestniczki postępowania w zażaleniu i wcześniejszych pismach procesowych, już doszło poprzez uzyskanie przez nie prawomocnych wpisów własności w księdze wieczystej w stosunku do części działek wchodzących w skład nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na zażalenie, że na obecnym etapie postępowania istnieje konieczność zabezpieczenia interesu skarżącego przed działaniami, które w przyszłości mogą wywołać skutki niemożliwe lub trudne do odwrócenia np. zbycie przez uczestniczki postępowania działek co do których dysponują już tytułem własności (z uwagi na wpis do KW oparty o ostateczną a nieprawomocną decyzję) lub wypłatę na ich rzecz odszkodowań za działki przejęte na rzecz Gminy B. na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., co do których, jak wynika z akt sprawy, uczestniczki postępowania złożyły już stosowne wnioski o wypłatę tych odszkodowań.

Należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów i argumentacji zażalenia, jakoby o wadliwości zaskarżonego postanowienia miała świadczyć okoliczność, iż Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta B. na etapie rozpoznawania przez Sąd pierwszej instancji wniosku w wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nie miał interesu prawnego w jej zaskarżeniu, bowiem nie był już właścielem działek, co do których uczestniczki postępowania uzyskały prawomocny wpis własności oraz że to Gmina B. a nie Skarb Państwa jest właścielem działek, na których została zrealizowna inwestycja drogowa, a zatem po stronie skarżącego nie zachodzi niebezpieczeństwo w postaci utraty wybudowanej drogi. Co do pierwszej z podniesionych kwestii zauważyć przejdzie, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wymienia dwie przesłanki, których spełnienie obliguje sąd do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonego aktu. Są to możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ocena zaś istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego dokonywana jest przez sąd w postępowaniu głównym dotyczącym badania zasadności wniesienia samej skargi. Ponadto sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dniu jej podjęcia. Zatem istnienie w obrocie prawny prawomocnego orzeczenia w przedmiocie wpisu prawa własności w księdze wieczystej na rzecz uczestniczek postępowania nie wiąże w ten sposób, że po stronie skarżącego przestały automatycznie istnieć przesłanki warunkujące udzielenie ochrony tymczasowej. Okoliczność ta, jak wykazano wyżej, miała natomiast znaczenie przy ocenie skutków i następstw jakie dla skarżącego wywołało wykonanie zaskarżonej decyzji. Wymaga przy tym podkreślenia, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. jest jedynie ostateczna, a nie prawomocna.

Odnosząc się natomiast do drugiego z podniesionych argumentów, nie można pominąć, iż Gmina B. (obecny właściciel działek nr [...] i [...] wchodzących w skład działek objętych zaskarżoną decyzją) jest uczestnikiem niniejszego postępowania, jak również wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 227/16) i w sprawie tej wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który został uwzględniony postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2015 r.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OZ 566/16 oddalił zażalenie na ww. postanowienie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadnym było objęcie orzeczeniem w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji również działek stanowiących obecnie własność Gminy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) oddalił zażalenie.