Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2016r. (nr [...] w sprawie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt powołując w podstawie prawnej art. 7 ust.1 pkt 1 i art.30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015r. poz. 1445 ze zm.), zakazał organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie Miasta albo stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta, w szczególności przez odmowę zawierania umów dzierżawy lub udostępniania gruntów w jakiejkolwiek innej formie i zakazanie promocji tego typu wydarzeń z wykorzystaniem majątku Miasta oraz dystrybucji biletów na tego typu wydarzenia w jednostkach organizacyjnych gminy oraz za ich pośrednictwem (§ 1 ust. 1), a także zaapelował do zarządu spółek komunalnych gminy o zastosowanie się do powyższych zakazów (§ 1 ust. 2). W § 2 powierzył wykonanie zarządzenia dyrektorom wydziałów i biur urzędu miejskiego oraz kierownikom jednostek organizacyjnych gminy.
Powyższe zarządzenie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M. Z., L. K.-P. i S. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której skarżący domagali się stwierdzenia jego nieważności.
Skargę na ww. zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2016 r. wniósł również Wojewoda K., domagając się stwierdzenia jego nieważności. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bd 805/16.
Prezydent Miasta B., zarządzeniem z dnia [...] października 2016r. nr [...] orzekł o utracie mocy zaskarżonego zarządzania nr [...] z dniem [...] października 2016 r.
Na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r., Sąd Wojewódzki połączył - na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r.. poz. 718) dalej "p.p.s.a.", połączy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zarejestrowane odpowiednio pod sygn. II SA/Bd 659/16 i II SA/Bd 805/16 z uwagi na tożsamość przedmiotu zaskarżenia i postanowił o ich dalszym rozpoznaniu pod sygn. akt II SA/Bd 659/16.
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2016 r. – wydanym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy umorzył postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe.
W obszernym uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do odrzucenia skarg, ale jednocześnie ich merytorycznemu rozpoznaniu sprzeciwiała się okoliczność, iż zaskarżone zarządzenie utraciło moc z dniem 31 października 2016 r.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszym przypadku nie odnajdował zastosowania pogląd, iż uchylenie lub zmiana aktu prawa miejscowego nie czyni w każdej sytuacji bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na ten akt. Zaskarżone zarządzenie było bowiem wprawdzie aktem administracyjnym organu gminy z zakresu administracji publicznej, ale jednak nie stanowiło ono aktu prawa miejscowego.
Sąd stwierdził ponadto, że na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2016r. nr [...] zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2016r. utraciło moc w całości, zatem zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Zarządzenie to, mimo iż pośrednio ingerowało w prawa podmiotów zewnętrznych, w tym potencjalnie skarżących przedsiębiorców cyrkowych, było aktem adresowanym do podmiotów wewnętrznych. Nie był to zatem akt prawa miejscowego, który stanowił podstawę wydania jakichkolwiek decyzji administracyjnych czy też innych indywidualnych aktów stosowania prawa. Brak było więc podstaw aby zaskarżony akt stosować jeszcze do jakichkolwiek sytuacji z teraźniejszości lub przyszłości.
Sąd Wojewódzki uznał ponadto, że skarżący nie wykazali, czy i w jaki sposób zaskarżone zarządzenie, mimo utraty jego mocy mogło być nadal stosowane do jakichkolwiek sytuacji z przeszłości. Nie powołali się w toku postępowania na żadne okoliczność faktyczne lub prawne, które wskazywałyby na zastosowanie zaskarżonego aktu do sytuacji z przeszłości. Skarżący nie powołali się nawet na fakt, że w okresie obowiązywania zaskarżonego zarządzenia zwracali się do podmiotów właściwych w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy lub Skarbu Państwa na terenie Miasta B. w celu zorganizowania przedstawień cyrkowych - a czego im odmówiono na podstawie zaskarżonego zarządzenia. Skoro zaś nie przedstawiono w tym zakresie żadnych dowodów, co oznaczało to brak podstaw do dalszych, hipotetycznych rozważań Sądu administracyjnego dotyczących ewentualnych roszczeń odszkodowawczych (np. z art. 4171 kc).
Sąd Wojewódzki za nietrafną uznał, podnoszoną przez skarżących argumentację mającą wykazać podstawy do dokonania sądowej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, mimo utraty jego mocy prawnej. Sąd przyznał, że wprawdzie uchylenie przez Prezydenta (zarządzeniem nr [...] z [...] października 2016r.) mocy obowiązującej zaskarżonego zarządzenia z [...] stycznia 2016r. w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, po zawiadomieniu o wyznaczeniu terminu rozprawy (na dwa tygodnie przed jej terminem), z dużym prawdopodobieństwem wskazywało na to, iż spowodowane możliwością stwierdzenia przez sąd nieważności tego aktu administracyjnego (w sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze rok od jego wydania) oraz że został zrealizowany jego cel na rok 2016, bowiem z uwagi na warunki klimatyczne raczej nie organizuje się objazdowych przedstawień cyrkowych późną jesienią, czy też zimą, ale- jak przyjął Sąd - ocenie jego nie podlegała celowość, rzetelność, czy też słuszność działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, ani też to w jakim "duchu" organy gminy będą wykonywać swoje obowiązki i uprawnienia.
W ocenie Sądu, również analiza treści kolejnego zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr [...]z dnia [...] października 2016r. w sprawie wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta B. lub Skarbu Państwa, w celu krótkotrwałego użycia, dokonana w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i wyłączenie w zakresie koniecznym do rozważenia czy zawiera ono jakiekolwiek normy prawne, wskazujące na możliwość dalszego stosowania zaskarżonego zarządzenia nr [...], nie uzasadniała stanowiska skarżących.
Sąd podkreślił, iż nowe zarządzenie, w zakresie zgodności z prawem podlega własnej odrębnej ocenie organu nadzoru, a w sytuacji, gdy pozostali skarżący uważają, że narusza ono ich interes prawny- w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia tego interesu prawnego, mogą zaskarżyć ów akt do sądu administracyjnego.
W konsekwencji Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżone zarządzenie utraciło moc i obecnie nie istnieje już w porządku prawnym, a nadto nie może mieć zastosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, co powodowało, że skargi na nie stały się niedopuszczalne z uwagi na brak substratu zaskarżenia.
S. Z., L. K. – P. oraz M. Z., w zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zakwestionowali jego prawidłowość, wnosząc o jego uchylenie i domagając się zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.
W ocenie skarżących, Sąd niezasadnie uznał, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, a ponadto, że nie stanowiło ono podstawy wydania jakichkolwiek decyzji administracyjnych czy też innych indywidualnych aktów stosowania prawa. Na jego podstawie pozostawiono bowiem bez odpowiedzi prośbę jednego ze skarżących o wynajęcie terenu miejskiego. Z treści znajdujących się w aktach dokumentów wynika, iż S. Z. wynajmował teren prywatny w celu ustawienia namiotu cyrkowego w dniach [...] marca 2016 r. W związku z zakazem wynajmu terenów miejskich oraz zakazem promocji i dystrybucji biletów na przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt ww. skarżący nie mógł promować ani dystrybuować swoich biletów na przedstawienia odbywające się w tych dniach na ulicach i w instytucjach Miasta B. Ponadto już po wydaniu zaskarżonego zarządzenia miało miejsce spotkanie jednego ze skarżących z wiceprezydentem miasta w sprawie działalności cyrkowej z udziałem zwierząt, które nie przyniosło zmiany prezentowanego w zaskarżonym zarządzeniu stanowiska.
Sam natomiast fakt zakazania przedstawień cyrkowych w B. na terenach miejskich i Skarbu Państwa jest normą abstrakcyjną i generalną, a zatem powinien zwalniać skarżących z obowiązku wykazywania, że odmówiono im wynajmu. Konieczność zaś wynajmu prywatnego terenu w granicach Miasta B. terenu w celu realizacji prowadzonej działalności świadczyło o tym, iż zaskarżone zarządzenie ukształtowało prawa i obowiązki skarżących. Wymusiło bowiem konieczność zawarcia umowy najmu terenu z osobą trzecią, na warunkach odmiennych niż dotychczas umowy z Miastem B. oraz uniemożliwiło prowadzenie promocji i sprzedaży biletów na przedstawienia w dotychczasowej formie. Ograniczona promocja mogła być przyczyną mniejszego niż w latach poprzednich zainteresowania przedstawieniami cyrkowymi wśród mieszkańców B. Prezydent Miasta B. wnosił o jego oddalenie, jako nieuzasadnionego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych niż wymienione w pkt 1 i 2 tego artykułu przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Sąd I instancji zasadnie uznał, że decydujące znaczenie dla kontynuacji niniejszego postępowania sądowego miała okoliczność, że przedmiot zaskarżenia (zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt), na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2016r. nr [...] utraciło moc z dniem [...] października 2016 r. Brak zaś substratu zaskarżenia spowodował bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania sądowego.
Należy przy tym uznać, iż podniesione przez skarżących w zażaleniu argumenty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji słusznie bowiem przyjął, że zaskarżone zarządzenie nie stanowiło aktu prawa miejscowego, o czym świadczy przede wszystkim fakt, iż było ono skierowane do podmiotów wewnętrznych. To zaś powodowało, iż zbędne było dokonywanie oceny, czy pomimo utraty jego mocy mogło ono nadal kształtować stosunku prawne, bądź wywoływać trwające nadal skutki prawne albo odnajdować zastosowanie po utracie mocy obowiązującej.
Brak było również uzasadnionych podstaw do uznania, iż owo zarządzenie wywarło wpływ na któregokolwiek ze skarżących. Nie świadczy o tym bynajmniej pismo skierowane do Prezydenta Miasta B. w grudniu 2015 r. skoro okoliczność ta miała miejsce jeszcze przed jego wydaniem. Z samego natomiast faktu skorzystania przez jednego ze skarżących z gruntu nienależącego do Miasta B. lub Skarbu Państwa nie można było wprost wywodzić faktu odmowy jego udostępnienia, odnajdującej swe podstawy w zaskarżonym zarządzeniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu I instancji (por. także uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 4/07, opubl. ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).