Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2362/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi C.R., W. D. i V.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, odmówił [...] w W. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Z uzasadnienia wynika, że w toku postępowania ze skargi C.R., W. D. i V.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, [...] w W. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego zainicjowanego ww. skargą. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że Uczelnia nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem, a nie ulega wątpliwości, iż sprawa dotyczy interesu prawnego Uczelni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", a następnie wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia w omawianej sprawie jest postanowienie odmawiające wydania skarżącym zaświadczenia określonej treści. Zostało ono wydane w trybie szczególnych uregulowań określonych w dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.". Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczeń (art. 217 - 220 K.p.a.) ma charakter postępowania uproszczonego i odformalizowanego, a odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie do organu wyższego stopnia.
Zatem interes osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia określonej treści chroniony jest przez to, że przysługuje jej zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przy czym ww. zażalenie i skarga stanowią uprawnienie wyłącznie dla podmiotu, który wystąpił o wydanie zaświadczenia.
Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że [...] w W. nie może zostać dopuszczona do udziału jako strona w postępowaniu zainicjowanym skargą skarżących na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącym zaświadczenia o żądanej treści. Stroną takiego postępowania jest bowiem jedynie osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, czyli w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyłącznie skarżące. [...] w W. nie była natomiast stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia, a nawet taką stroną być nie mogła. Z art. 33 § 2 P.p.s.a. wynika, że do udziału w postępowaniu sądowym może być dopuszczony w charakterze uczestnika postępowania tylko taki podmiot, który przynajmniej potencjalnie mógł być stroną postępowania przed organem administracji. Z powyższych wywodów, zdaniem Sądu, wynika, że [...] w W. nie mogła być stroną postępowania o wydanie zaświadczenia z wniosku skarżących, gdyż własny interes mogłaby ewentualnie realizować w postępowaniu z własnego wniosku.
Ponadto o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, który nie był stroną postępowania administracyjnego decyduje własny, osobisty interes prawny, oparty na konkretnej normie prawa materialnego. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie istnieje żaden związek pomiędzy indywidualnym interesem prawnym [...] w W., a postanowieniem w sprawie odmowy wydania skarżącym zaświadczenia, nawet jeśli odnosić się ono miało do nieruchomości, którą [...] została uwłaszczona. Dlatego, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., Sąd odmówił wnioskodawczyni dopuszczenia do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła wnioskodawczyni – [...] w W., zaskarżając je w całości. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, uchybienia popełnione w związku z wydaniem tego rozstrzygnięcia, tj.:
1/ błędną wykładnię art. 33 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a. w związku z: (i) art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), (ii) art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a., (iii) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. (iv) art. 140 Kodeksu cywilnego oraz (v) art. 3 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) poprzez:
- a) wadliwe nadanie jednemu (temu samemu) pojęciu "postępowanie administracyjne" użytemu w art. 3 § 2 pkt 2 oraz art. 33 § 2 P.p.s.a. odmiennej (różnej) treści - w pierwszym przypadku szerokiej, obejmującej wszystkie postępowania administracyjne (w tym uproszczone postępowanie zaświadczeniowe), natomiast w drugim wypadku wąskiej, odnoszącej się wyłącznie do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego - wbrew podstawowej zasadzie wykładni nakazującej jednolite interpretowanie tych samych pojęć użytych w jednym (tym samym) akcie prawnym;
- b) wadliwe przyjęcie, iż z art. 33 § 2 P.p.s.a. wynika, że do udziału w postępowaniu sądowym może być dopuszczony w charakterze uczestnika tylko taki podmiot, który przynajmniej potencjalnie mógł być stroną postępowania przez organem administracji, pomimo tego że ograniczenie takie - będące pochodną wadliwej (zawężającej) interpretacji pojęcia "postępowanie administracyjne" - w żaden sposób nie wynika z treści art. 33 § 2 P.p.s.a., zaś Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji na poparcie swego stanowiska, w szczególności odwołującej się do dyrektyw systemowych lub funkcjonalnych wykładni (które uzasadniałyby odejście od językowej interpretacji art. 33 § 2 P.p.s.a.), czym dodatkowo naruszył również art. 141 § 4 w związku z art. 166 P.p.s.a.;
- c) wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje żaden związek pomiędzy indywidualnym interesem prawnym [...], a postanowieniem w sprawie odmowy wydania skarżącym zaświadczenia - ergo brak jest interesu prawnego Uczelni w rozumieniu art. 33 § 2 P.p.s.a., podczas gdy kwestia wydania oraz treść zaświadczenia oczekiwanego przez skarżących ma zasadniczy wpływ na zakres praw Uczelni (jej sferę prawną), gdyż od wydania i treści tego zaświadczenia - dotyczącego ostateczności decyzji będącej podstawa wpisu w księdze wieczystej - bezpośrednio zależy istnienie (zakres) prawa własności [...] do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], składającej się z dziatki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa, X Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], uwzględnienie bowiem skargi w niniejszej sprawie byłoby równoznaczne z pozbawieniem decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. waloru ostateczności, co skutkowałoby upadkiem podstawy wpisu w ww. księdze wieczystej prawa własności nieruchomości na rzecz [...] i w efekcie oznaczałoby, że Uczelnia nie jest właścicielem nieruchomości; to zaś musi prowadzić do wniosku, że – wbrew stanowisku prezentowanemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – [...] dysponuje w okolicznościach niniejszej sprawy interesem prawnym w rozumieniu art. 33 § 2 zd. 1 P.p.s.a., wywodzonym łącznie - z (i) art. 256 ust. 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, (ii) art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a., (iii) art. 140 Kodeksu cywilnego oraz (iv) art. 3 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece;
- d) wadliwy brak uwzględnienia przy wykładni art. 33 § 2 zd. 1 P.p.s.a. tego, że oczekiwane przez skarżących zaświadczenie ma dotyczyć ostateczności decyzji uwłaszczeniowej, której (jedynym) adresatem była (i jest nadal) Uczelnia, a więc zaświadczenie to pozostaje w ścisłym związku z przeprowadzonym - jurysdykcyjnym – postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją uwłaszczeniową, w którym Uczelnia ponad wszelką wątpliwość była stroną i brała udział w tym postępowaniu; nie jest wobec tego uprawnione twierdzenie Sądu pierwszej instancji (w tym konkretnie układzie procesowym), jakoby na podstawie art. 33 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a. nie było możliwe dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu [...], skoro idzie w tym przypadku o wydanie zaświadczenia będącego oczywistą kontynuacją (zwieńczeniem) przeprowadzonego - jurysdykcyjnego - postępowania administracyjnego (zakończonego decyzją uwłaszczeniową), w którym Uczelnia była stroną i brała czynny udział;
- e) wadliwy brak uwzględnienia przy wykładni art. 33 § 2 zd. 1 P.p.s.a. tego, iż oczekiwane przez skarżących zaświadczenie ma rozstrzygać o istotnym przymiocie decyzji uwłaszczeniowej, jakim jest jej ostateczność, wobec czego nie sposób przyjąć, że Uczelnia - jako adresat decyzji uwłaszczeniowej - nie ma interesu prawnego w postępowaniu sądowym, w którym ważą się losy ostateczności tej decyzji i to w sytuacji, gdy od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy przysługiwanie [...] prawa własności nieruchomości (tylko bowiem ostateczna decyzja uwłaszczeniowa jest źródłem tego prawa i podstawą jego wpisu w księdze wieczystej); stanowisko Sądu pierwszej instancji zmierza zresztą wprost do rozstrzygnięcia "za plecami" Uczelni o jej prawie własności do nieruchomości, co można porównać z sytuacją, w której w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia prawomocności orzeczenia sądowego (art. 169 P.p.s.a.) nie mógłby brać udziału podmiot będący adresatem takiego orzeczenia (przy czym oczywiste jest, że taka sytuacja - jako irracjonalna procesowo - w ogóle nie mogłaby mieć miejsca, co odpowiednio, w braku w tym zakresie analogicznej regulacji w przepisach K.p.a., należy odnieść do przypadków wydawania przez organy administracji publicznej zaświadczeń dotyczących ostateczności decyzji administracyjnych);
- 2) niewłaściwe zastosowanie art. 33 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia odmawiającego dopuszczenia Uczelni - w charakterze uczestnika - do postępowania toczącego się w niniejszej sprawie za sygnaturą akt I SA/Wa 2362/14, co w istotny sposób naruszyło interes prawny [...], bowiem uniemożliwiło Uczelni wzięcie udziału w tym postępowaniu i w rezultacie przedstawienie Sądowi - z pozycji uczestnika - stanowiska merytorycznego w niniejszej sprawie, mającego wpływ na prawidłowość (poprawność) jej końcowego wyniku.
Wskazując na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczonych powyżej przepisów - każdego z osobna, jak też wszystkich łącznie - stosownie do art. 194 § 3 P.p.s.a. oraz art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 tej ustawy, [...] wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dopuszczenie jej - na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. - do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie zacytowanych wyżej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie istota zażalenia sprowadza się do wykazania, że wnioskodawczyni – [...] spełnia przesłankę sformułowaną w art. 33 § 2 P.p.s.a. do dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem treść oczekiwanego przez skarżących zaświadczenia ma zasadniczy wpływ na zakres praw Uczelni dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w W. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wnioskodawczyni co do tego, że wadliwie odmówiono jej dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu należy podzielić. Wyjaśniając zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko wskazać należy, iż w niniejszej sprawie wnioskodawczyni – [...] w W. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi wymienionych na wstępie skarżących na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. uchylające w całości zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia i odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez C.R., W.D. i V.R.
Powyższe postanowienie zostało wydane w trybie działu VII "Wydawanie zaświadczeń". Z treści art. 217 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Prawo do uzyskania zaświadczenia ma osoba, który ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Jednakże to potwierdzenie określonych faktów może dotyczyć nie tylko żądającego wydania określonego zaświadczenia, ale i innego podmiotu w ramach kolizji tych interesów. W rozpoznawanej sprawie taka kolizja interesów występuje, albowiem skarżący są zainteresowani uzyskaniem od organu zaświadczenia o określonej treści, a wnioskodawczyni ma interes by skarżący tego zaświadczenia nie uzyskali, albowiem godzi to w sytuację prawną dotyczącą spornej nieruchomości, będącej przecież własnością [...] w W. W tym przypadku nie można twierdzić, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że wnioskodawczyni nie może zostać dopuszczona do udziału w tym postępowaniu sądowoadmnistracyjnym na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. z uwagi na brak związku pomiędzy jej indywidualnym interesem prawnym, a wydanym w niniejszej sprawie postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, nawet jeśli odnosić się ono miało do nieruchomością, której wnioskodawczyni została uwłaszczona.
Ww. przepis stanowi, że "udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego". W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego regulująca określoną sferę stosunków społecznych. Składając wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania należy wykazać, że spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. (patrz: postanowienie NSA z dnia 1.09.2009 r., I OZ 821/09).
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w tej konkretnej sprawie nie można stwierdzić, jak wadliwie uczynił to Sąd pierwszej instancji, by wynik przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczył interesu prawnego [...] w W. w rozumieniu art. 33 § 2 P.p.s.a., w sytuacji gdy wynik tego postępowania dotyczy konsekwencji prawnych do nieruchomości, której przecież wnioskodawczyni jest właścicielem. Tym samym usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a.
W tej sytuacji zaszła podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji i dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą skarżących na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Dlatego, na podstawie art. 188 i art. 33 § 2 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.