Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2238/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 września 2013 r., nr [...], w sprawie ze skargi PBM Południe S.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że PBM Południe S.A. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r., nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 września 2013 r., ustalającej na rzecz Z. P. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. 6599 m2, ozn. jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie 0812, położonego w [...].
W złożonej skardze spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia uzasadniając, że wskutek jego wydania złożone odwołanie uznane zostało za niedopuszczalne. Skutkuje to brakiem możliwości nadania mu biegu i jego merytorycznego rozpoznania. W przypadku braku złożenia odwołania przez inną ze stron decyzja Prezydenta m.st. Warszawy uzyska walor ostateczności i będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. To trwale i skutecznie pozbawi skarżącą możliwości realizacji jej roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które przysługują jej na podstawie umowy z dnia 14 sierpnia 1996 r. o oddanie mienia do odpłatnego korzystania, pomimo uiszczenia przez nią umówionego wynagrodzenia.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podał, iż zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania aktu jest zatem wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd, rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, powinien uwzględniać wszystkie okoliczności, nawet te niepodniesione we wniosku, o ile są możliwe do wyinterpretowania na podstawie akt sprawy. Przesłanki wstrzymania aktu zachodzą wówczas, gdy istnieje ryzyko, że wykonanie aktu w przypadku stwierdzenia w toku sądowej kontroli, iż narusza on obowiązujący stan prawny spowoduje szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego, bądź powrót do stanu poprzedniego będzie wymagał znacznego nakładu sił i środków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05, OwSS 2005/3/72; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, Lex nr 192964).
Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, iż akt ten w swej istocie jest niewykonalny. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć bowiem spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w nim zawartym. W wyniku wydania przedmiotowego aktu żadna ze stron nie nabyła praw, ani nie zostały nałożone na nią żadne obowiązki (vide: postanowienie NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt I OZ 371/2005, LexPolonica nr 402363).
Jednakże Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania, mimo że dotyczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, zasługuje jednak na uwzględnienie. W ocenie Sądu, odnosi się on bowiem do wskazanej uprzednio decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 września 2013 r., którą ustanowiono prawo użytkowania wieczystego.
Zdaniem Sądu I instancji, w odniesieniu do tego aktu strona skarżąca wykazała, iż zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Powyższe wynika także z akt administracyjnych sprawy.
Sąd wyjaśnił, iż w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia - po uprzednim wykonaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 września 2013 r. - a następnie uchyleniu kwestionowanej decyzji, w wyniku merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej, mogłoby dojść do sytuacji, w której skutki wywołane przez wykonanie decyzji będą trudne do odwrócenia. Nowy użytkownik wieczysty może przysługujące mu prawo przenieść na inny podmiot. Jeśli zatem zadysponowałby tym prawem, a ewentualny nabywca tego prawa działałby w dobrej wierze, to wykonanie wskazanego uprzednio aktu z 2013 r. wywoła skutki o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Z. P., zaskarżając je w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego tj.
- art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie w określonym stanie faktycznym, można wstrzymać wykonanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 września 2013 r. ustalającej na rzecz Z. P. prawo użytkowania wieczystego do gruntu, w sytuacji, gdy skarżąca skarżyła postanowienie SKO w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wywodząc to z mylnego przyjęcia, że PBM Południe S.A. w niniejszej sprawie powinna być stroną postępowania dekretowego prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a co więcej skarżąca wnosiła o wstrzymanie wykonania postanowienia SKO w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał w tym zakresie z urzędu wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 61 § 3 P.p.s.a.;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. wobec całkowitego braku uzasadnienia istotnych okoliczności w zakresie:
- czy skarżąca spółka powinna być strona postępowania dekretowego, czy nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu dekretowym,
-pominięcia, że zostały prawomocnie oddalone przez sądy powszechne roszczenia skarżącej spółki o ustanowienie użytkowania wieczystego,
-pominięcia zapisów aktu notarialnego z dnia 25 września 2002 r. wprowadzających do umowy zmianę w postaci inkorporacji do § 11 zapisów wyłączających możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy [...] przez m. st. Warszawę na rzecz skarżącej spółki, z uwagi na postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu przedmiotowej nieruchomości spadkobiercom byłego właściciela,
-pominięcia zapisów aktu notarialnego z dnia 7 grudnia 2004 r., w którym umowa wprowadziła zapisy dotyczące braku możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na rzecz skarżącej, z uwagi na zapisy art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zabraniające zbycia nieruchomości w stosunku do których toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości oraz wzmianki o roszczeniach spadkobierców byłych właścicieli odnośnie nieruchomości położonej przy [...].
W konkluzji zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku skarżącej spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na zażalenie PBM Południe S.A. wniosła o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżone postanowienie należało uchylić, jednak z innych przyczyn niż zostały wskazane w zażaleniu.
Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a., zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia.
Instytucja wstrzymania wykonania może dotyczyć jedynie zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż na gruncie wskazanego art. 61 § 3 P.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa - tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków - i przedmiotowa, a także identyczność przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13 [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7).
Przyjmując, że zakresem rozpoznania sądu jest objęta cała sprawa administracyjna i całe postępowanie zmierzające do jej rozstrzygnięcia, nie może budzić wątpliwości, że sąd administracyjny będzie uprawniony do wstrzymania wszystkich rozstrzygnięć organów administracji wydanych w toku instancji. W szczególności może to dotyczyć wydawanych w toku postępowania decyzji i postanowień, które nie dotyczą kwestii procesowych, lecz odnoszą się wprost do meritum sprawy (por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 173; uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 7).
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd I instancji wstrzymał wykonanie aktu administracyjnego, który znajduje się poza granicami niniejszej sprawy, rozumianej w sensie materialnym. Wszczęta skargą PBM Południe S.A. do WSA w Warszawie sprawa sądowoadministracyjna dotyczy w zakresie przedmiotowym stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i jest następstwem wydania przez SKO w Warszawie postanowienia z dnia 6 maja 2014 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 września 2013 r. Sprawa administracyjna i będąca jej następstwem sprawa sądowoadministracyjna – rozumiane proceduralnie - są następstwem sprawy, w której Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję z dnia 27 września 2013 r., nr [...], ustalającą na rzecz Z. P. prawo użytkowania wieczystego. Jednakże sprawa ta – analizowana od strony materialnej – nie jest tożsama ze sprawą, w której Prezydent m. st. Warszawy wydał powyższą decyzję. O ich odrębności stanowi odmienność przedmiotowa: (1) w sprawie, w której Prezydent m. st. Warszawy wydał swoją decyzję zakres przedmiotowy obejmował kwestię ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, (2) w sprawie, w której zapadło zaskarżone orzeczenie WSA w Warszawie zakres przedmiotowy obejmuje natomiast kwestię stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Należy również zwrócić uwagę, iż skarżąca spółka nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia na rzecz Z.P. prawa użytkowania wieczystego. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym, jednakże ze względu na wyżej podkreślone odrębności zakresów przedmiotowych i podmiotowych nie można uznać, że tworzą one tą samą sprawę w znaczeniu materialnym. W związku z powyższym, zauważyć należy, że przedmiotem skargi nie jest w/w decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, lecz postanowienie dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od tej decyzji. Stosunek prawny wynikający z zaskarżonego postanowienia (opierający się na treści art. 134 K.p.a.) nie jest zaś tym samym, co stosunek prawny określony decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, albowiem zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym. A zatem jakkolwiek pośrednio związane ze sobą, są to sprawy odrębne.
Należy zatem wskazać, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy, nie mieściła się w zbiorze aktów prawnych, które mogłyby być objęte w toku postępowania przed WSA w Warszawie wstrzymaniem wykonania.
Natomiast, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, w odniesieniu do zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. Postanowienie takie jak słusznie wskazał Sąd I instancji nie wywołuje bowiem skutków materialnych. Instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności administracyjnej, przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a., dotyczy bowiem takich aktów administracyjnych, których wykonanie może spowodować szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Podkreślenia wymaga, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W związku z powyższym wskazać należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 września 2013 r., mogłoby powodować jedynie wstrzymanie skutków procesowych takiego postanowienia, które polegałyby na tym że postanowienie to utraciłoby cechę ostateczności. Ten zaś skutek wstrzymania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie pociąga za sobą ani niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody, ani spowodowania następstw trudnych do odwrócenia.
Z powyższych względów i na podstawie art. 188 w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się zaś do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego wskazać należy, że w świetle art. 197 § 2 P.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy rozdziału 1 działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania pomiędzy stronami, które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Nie budzi wątpliwości fakt, iż przepisy z których wynika obowiązek ponoszenia określonego ciężaru, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2004 r., sygn. akt FZ 504/04 oraz postanowienie z 21 września 2011 r., sygn. akt II FZ 473/11, a także postanowienie NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GZ 395/12).