Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 25 października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 6 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), orzekł:
- 1) ustalić T.K. odszkodowanie za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość położoną w obrębie [...], Gmina [...], oznaczoną numerem geodezyjnym działki [...] o pow. [...] ha, dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...], w tym: z tytułu szkód tymczasowych w produkcji rolniczej, posadowienia 1 słupa elektroenergetycznego na działce [...] oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek realizacji urządzeń infrastruktury technicznej – w kwocie 25.897,00 zł (wysokość odszkodowania ustalono według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia praw do nieruchomości, tj. w dniu 4 marca 2014 r. oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu).
- 2) zobowiązać spółkę P. S.A. z siedzibą w [...], która uzyskała zezwolenie na założenie i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...], do jednorazowej zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji na rzecz T.K.
Na skutek odwołania T.K. od w/w decyzji, sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia 13 grudnia 2016 r. nr [...] zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.
Powyższa decyzja z dnia 13 grudnia 2016 r. stała się przedmiotem skargi T.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzuciła naruszenie przez organy obu instancji licznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazała na wadliwość decyzji Starosty [...] oraz Wojewody [...], jak również sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, które nie określiły spornej kwoty odszkodowania w sposób prawidłowy.
Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarządzeniem z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 98/17, powołując się na § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wezwał T.K. do uiszczenia wpisu sądowego od wniesionej skargi w kwocie 777 zł, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia.
Zarządzenie z dnia 17 lutego 2017 r. o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego T.K. uczyniła przedmiotem zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosła o jego uchylenie w całości. Skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie zobowiązana jest do uiszczenia wpisu stałego w kwocie 200 zł, zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 w/w rozporządzenia, a nie wpisu stosunkowego. Podkreśliła, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest należność pieniężna, a jedynie decyzja administracyjna, która została wydana z naruszeniem prawa, zaś decyzje organów obu instancji, jak również sporządzony w sprawie operat szacunkowy, nie określiły spornej kwoty odszkodowania w sposób prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w nim podniesione.
Zgodnie z generalną zasadą odpłatności wymiaru sprawiedliwości, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Do kosztów sądowych należą m.in. opłaty sądowe, na które składają się wpis i opłata kancelaryjna (art. 211 i art. 212 § 1 P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 220 § 1 P.p.s.a., sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby uiścił opłatę w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W świetle art. 220 § 3 P.p.s.a., skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. Zgodnie z art. 230 § 1 i 2 P.p.s.a., od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji (m.in. od skargi), pobiera się wpis stosunkowy lub stały. W świetle art. 231 P.p.s.a., wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia (art. 216 P.p.s.a.).
Z powyższych przepisów wynika, iż o rodzaju wpisu decyduje charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a dokładnie to, czy przedmiot skargi, tj. rozstrzygnięcie organu, wiąże się bezpośrednio z określonymi należnościami pieniężnymi. Warunkiem koniecznym do ustalenia wpisu stosunkowego jest istnienie bezpośredniego związku między aktem lub czynnością będącymi przedmiotem skargi a należnością pieniężną. Bezpośredni związek występuje wtedy, gdy z zaskarżonego aktu lub czynności da się wprost wyprowadzić obowiązek uiszczenia określonej kwoty pieniężnej.
Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy z uwagi na jej przedmiot, wpisem należnym od wniesionej przez T.K. skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 2016 r. nr [...], był wpis stosunkowy, czy też stały.
Rozpoznawana sprawa, w zakresie zaskarżenia przez skarżącą, dotyczy wyłącznie ustalenia i przyznania odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność T.K. Zaskarżona decyzja bezpośrednio wiąże się zatem z określonymi świadczeniami pieniężnymi, kreując jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. W konsekwencji przyjąć należy, iż w sprawach, w których przedmiotem skargi jest wyłącznie decyzja ustalająca odszkodowanie, należy uiścić wpis stosunkowy.
Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt I OPS 1/16. W uzasadnieniu w/w uchwały wskazano, że odszkodowanie za wywłaszczoną własność nieruchomości (jak również odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, za udostępnienie nieruchomości celem wykonania stosownych czynności i za czasowe zajęcie nieruchomości) stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji. Wynika ze stosunku administracyjnego, który powstał w wyniku jednostronnej, publicznoprawnej, władczej ingerencji Państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. Ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne. W sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie odszkodowanie, choć znajduje ona podstawę w stosunku publicznoprawnym, rozstrzyga się wyłącznie o uprawnieniu właściciela nieruchomości do żądania naprawienia szkody.
Wywłaszczenie (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) nie jest zatem przedmiotem takiej sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ale jest nim ustalenie odszkodowania. Zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji w takiej sprawie nie jest zatem pozbawienie prawa własności nieruchomości czy prawa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ale należność pieniężna w przedstawionym wyżej rozumieniu przepisów art. 216 i art. 231 P.p.s.a., bowiem strona skarżąca może kwestionować tylko ustalenie wysokości odszkodowania zawarte w decyzji o odszkodowaniu. Decyzja ta kończy odrębne postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, choć oczywiście dla jej wydania konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, której skutkiem jest wywłaszczenie (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości). Uznać zatem należy, że decyzja o ustaleniu odszkodowania posiada odrębny byt, jest formalnie i materialnie odrębną sprawą od sprawy w przedmiocie wywłaszczenia (ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości) i jako taka bezpośrednio wiąże się z ustalanymi świadczeniami pieniężnymi, określając jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania.
Decyzja taka kreuje jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. Z takiej decyzji można wprost wyprowadzić obowiązek uiszczenia określonej kwoty pieniężnej. Skoro zatem przedmiotem sprawy jest wyłącznie odszkodowanie, to wpisem od skargi należnym w takiej sprawie jest wpis stosunkowy określony w art. 231 P.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zależny od wartości przedmiotu zaskarżenia. Odnosi się bowiem tylko do sumy pieniężnej, jaką jest kwota odszkodowania, nie zaś także do faktu wywłaszczenia nieruchomości (ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości).
Ponadto podkreślić należy, że wpis stosunkowy ustala się na podstawie wcześniej oznaczonej wartości przedmiotu zaskarżenia. Wartością przedmiotu zaskarżenia jest wartość uprawnienia lub obowiązku, w tym w szczególności należności pieniężnej, którą ustala, określa lub której w inny sposób dotyczy zaskarżony akt lub czynność. Jednocześnie należy przyjąć, że zgodnie z art. 231 w zw. z art. 215 i art. 216 P.p.s.a., wartość przedmiotu zaskarżenia w sprawie o odszkodowanie stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt I FPS 7/07). Zasadą jest bowiem, że zakres zaskarżenia decyzji (w całości lub w części) określa wola strony wyrażona w skardze lub wynikająca z jej treści, niezależnie od późniejszych uprawnień sądu administracyjnego do rozszerzenia granic rozpoznania skargi w danej sprawie na podstawie art. 134 i art. 135 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt I GSK 2039/06).
Zawarte w przepisach art. 215 § 1 i art. 216 P.p.s.a. określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, a tym samym wysokości należności pieniężnej wskazuje, że akcent należy położyć na element zaskarżenia – to co zostało przez wnoszącego skargę zaskarżone. Należy mieć na uwadze istotę wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania skardze biegu. Dlatego wartość przedmiotu zaskarżenia to wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy.
Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisów o należnym wpisie sądowym od skargi na decyzję o odszkodowaniu nie stoi także w sprzeczności z Konstytucją RP. Wysokość wpisu od omawianych skarg została, co do zasady, ustalona na poziomie, który nie uniemożliwia realizacji prawa do sądu. Po pierwsze, przyjęta w ustawie formuła dotycząca kosztów postępowania nie odbiega w swej treści od zasad obowiązujących przy rozpatrywaniu spraw cywilnych. Ustawodawca wziął jednak pod uwagę specyfikę rozpoznawanych spraw przez sądy administracyjne i wysokość wpisów stosunkowych od skarg do nich wnoszonych określił na znacznie niższym poziomie niż opłaty pobierane w sprawach o odszkodowanie w postępowaniach przed sądem powszechnym. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 623) opłata stosunkowa pobierana w sprawach o prawa majątkowe wynosi 5% wartości przedmiotu sporu lub przedmiotu zaskarżenia, jednak nie mniej niż 30 złotych i nie więcej niż 100 000 złotych.
Natomiast zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi: do 10.000 zł – 4 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 100 zł; ponad 10.000 zł do 50.000 zł – 3 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 400 zł; ponad 50.000 zł do 100.000 zł – 2 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 1.500 zł; ponad 100.000 zł – 1 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 2.000 zł i nie więcej niż 100.000 zł. Po drugie, jak już wyżej wskazano, wysokość wpisu nie zależy od wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji, lecz od zakwestionowanej części odszkodowania.
Po trzecie, uiszczony wpis podlega rozliczeniu w ramach rozstrzygania przez sąd o zasadach ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów postępowania (art. 199-210 P.p.s.a.). Skarżącemu i skarżącemu kasacyjnie, co do zasady, w przypadku uwzględnienia ich środków zaskarżenia, przysługuje prawo do zwrotu od strony przeciwnej poniesionych kosztów sądowych.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wydając zaskarżone zarządzenie o wezwaniu T.K. do uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 777 zł, Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku prawidłowo – wbrew twierdzeniu skarżącej – przyjął, że skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania podlega wpisowi stosunkowemu. Błędnie określił jednak wysokość wymaganego wpisu na kwotę 777 zł. Przyjął bowiem, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie wynosi 25.897,00 zł, czyli jest równy wysokości odszkodowania ustalonego na mocy w/w decyzji.
Należy jednak zauważyć, iż – jak już wyżej wskazano – wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze. Nie jest nią zatem kwota odszkodowania ustalona przez organ, lecz wyłącznie zakwestionowana przez stronę wysokość odszkodowania, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania, które według strony skarżącej powinno zostać jej przyznane za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości a kwotą odszkodowania faktycznie przyznaną w zaskarżonej decyzji.
Należy zauważyć, że w skardze do Sądu pierwszej instancji T.K. nie podała, jaką konkretnie kwotę kwestionuje. Wskazała jedynie na wadliwość decyzji organów obu instancji, jak również sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, które nie określiły spornej kwoty odszkodowania w sposób prawidłowy. W tej sytuacji, wobec niedochowania przez skarżącą wymogu podania wartości przedmiotu zaskarżenia wynikającego z art. 215 § 1 P.p.s.a., co stanowiło brak formalny skargi, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do wezwania strony do jego usunięcia, poprzez podanie wartości przedmiotu zaskarżenia, czego nie uczynił. Nieprawidłowo natomiast przyjął, że wartością przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie jest kwota stanowiąca wysokość odszkodowania ustalonego na mocy decyzji z dnia 13 grudnia 2016 r. W konsekwencji błędnie ustalił wpis od skargi w oparciu o § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w wysokości 777 zł.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 w związku z art. 197 § 1 i 2 oraz art. 198 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.