Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie trybu i szczegółowych warunków najmu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków wynajmowanych przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie. Wskazał w niej, że wprawdzie nie został zachowany sześciomiesięczny termin, o którym mowa w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), jednakże zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, a zatem skarga nie jest ograniczona żadnym terminem. Prokurator wskazał, że zarządzenie objęte skargą skierowane zostało do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do najemców lokali użytkowych i osób starających się o wynajęcie takich lokali oraz podmiotów realizujących zadania z zakresu zarządzania lokalami użytkowymi gminy.
Jego postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż zawierają rodzajowe określenie podmiotów, do których jest adresowane, a podmioty te są podmiotami zewnętrznymi wobec gminy, które wyrażają wolę zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego w lokalach komunalnych, stanowiących własność liny miejskiej Kraków. Ponadto, zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, co pozwala na jego wielokrotne zastosowanie. Wskazano ponadto, że zarządzenie ma charakter normatywny, zawiera wypowiedzi dyrektywne, wyznaczające w sposób kategoryczny adresatom tej normy pewien sposób zachowania. Zdaniem Prokuratora także zakres regulacji zawarty w objętym skargą zarządzeniem wskazuje na to, że ma ono charakter aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące, określające zasady z zakresu zarządu majątkiem gminy, jest adresowany do wszystkich podmiotów będących zarówno aktualnymi jak i przyszłymi najemcami lokali użytkowych, jak również do organów gminy, w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Dotyczy sytuacji powtarzalnych, a zatem ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 272/19, odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] w sprawie trybu i szczegółowych warunków najmu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków wynajmowanych przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie.
Sąd podkreślił, że kwalifikacja zaskarżonego zarządzenia, jako aktu prawa miejscowego ma pierwszorzędne znaczenie, bowiem determinuje ocenę, czy skarga Prokuratora została wniesiona w terminie, czy też powinna zostać odrzucona, jako wniesiona po terminie.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie jest przepisem porządkowym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wskazał, że w samym zarządzeniu, jako jedną z jego podstaw wskazano z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Powołano również art. 13 ust. 1, art. 25, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm. – dalej "u.g.n."). Pierwszy z nich wprowadza ogólne zasady obrotu nieruchomościami objętymi zakresem ustawy, drugi przyznaje wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, z kolei art. 35 ust. 1 u.g.n. dotyczy wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie.
Sąd I instancji wskazał, że jako jedną z podstaw zaskarżonego zarządzenia powołano m. in. uchwałę Nr XXXIV/445/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal. Podano, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2008 r. Nr 175, poz. 1011. W § 8 uchwały zawarto stwierdzenie: "Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Krakowa". Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie jedynie wykonuje w/w uchwałę Rady Miasta Krakowa, która posiada rangę aktu prawa miejscowego.
WSA wskazał, że zarządzenie o podobnym charakterze, jak zaskarżone obecnie, było przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 marca 2019 r. sygn. I OSK 1036/17 – właśnie pod kątem oceny, czy jest ono aktem prawa miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie rozważania zawarte we wskazanym powyżej wyroku NSA należy odnieść również do zaskarżonego zarządzenia i podzielić w całej rozciągłości. Analizowane zarządzenie zbliżone jest bowiem bardziej do ogólnych warunków umów, niż do aktu prawa miejscowego. Sąd wskazał, że ogólne warunki umów są również formułowane, jako dyrektywy generalne o charakterze abstrakcyjnym, co jednak nie nadaje im charakteru aktów prawa miejscowego.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 53 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga została wniesiona po upływie zastrzeżonego dla prokuratora sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] września 2013 r. i w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, a zatem wniesienie skargi nie było ograniczone żadnym terminem.
W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone zarządzenie jest skierowane do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do najemców lokali użytkowych i osób starających się o wynajęcie takich lokali oraz podmiotów realizujących zadania z zakresu zarządzania lokalami użytkowymi gminy. Jego postanowienia mają charakter generalny, gdyż zawierają rodzajowe określenie podmiotów, do których jest adresowane, a podmioty te są podmiotami zewnętrznymi wobec gminy, które wyrażają wolę zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego w lokalach komunalnych, stanowiących własność gminy miejskiej Kraków. Ponadto, zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, co pozwala na jego wielokrotne zastosowanie. Ma także charakter normatywny, zawiera wypowiedzi dyrektywalne, wyznaczający w sposób kategoryczny adresatom tej normy pewien sposób zachowania.
Prokurator wskazał ponadto, że zakres regulacji zaskarżonego zarządzenia wskazuje, że ma ono charakter prawa miejscowego. Zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące, określające zasady z zakresu zarządu majątkiem gminy, jest adresowane do wszystkich podmiotów będących zarówno aktualnymi, jak i przyszłymi najemcami lokali użytkowych, jak również do organów gminy, w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa jako członków społeczności lokalnej.
W odpowiedzi na zażalenie Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jego oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że zarządzenie jako prawna forma działania samorządu gminnego podlega nadzorowi w trybie art. 91 ust. 1-4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Nadzór wojewody obejmuje zarówno akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym, jak i wewnętrznym.
Korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym, należy do właściwości i zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa.
Skoro gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników swojego mienia – w tym przypadku nieruchomości – jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego. Ponadto, zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wpływ na zakres praw i obowiązków podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym z jednostkami samorządu terytorialnego, dotyczącym nieruchomości samorządowych, mają, niezależnie od czynności z zakresu prawa cywilnego, te czynności o charakterze administracyjnym, które wynikają przede wszystkim z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wskazać należy, że według art. 25 ust. 1 u.g.n., to wójt, burmistrz albo prezydent miasta gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. Natomiast w myśl art. 25 ust. 2 u.g.n., gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n. Natomiast z art. 23 ust. 1 pkt 7a) u.g.n. wynika, że do czynności tych należy wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Zawierając umowę dzierżawy nieruchomości na okres do 3 lat, organ wykonawczy gminy jest związany szczególnymi przepisami o charakterze administracyjnym, które nawiązują do postępowania zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także normami ustrojowymi (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Jako podstawę umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat wskazać można odnoszące się do tego rodzaju umów normy zawarte w art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika związanie organu wykonawczego przepisami prawa normującymi te instytucje materialnego prawa cywilnego (najem, dzierżawa), a więc normami Kodeksu cywilnego.
W niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżono zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie trybu i szczegółowych warunków najmu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków wynajmowanych przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie. Prokurator Okręgowy w Krakowie twierdzi, że jest to akt prawa miejscowego. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić.
Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisach prawa nie ma wprawdzie definicji aktu prawa miejscowego, tym niemniej uwzględniając normy zawarte w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40-42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego, do cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego należy zaliczyć przede wszystkim: wyraźne upoważnienie ustawowe do jego podjęcia, wydanie przez organ stanowiący, a nie wykonawczy, a także fakt jego opublikowania. Obojętna natomiast z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). W literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorząd) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego.
Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości. Nazwy konkretnych aktów najczęściej wynikają z poszczególnych ustaw zawierających upoważnienie do ich wydania. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się także, iż nie ulega najmniejszej wątpliwości, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić również przepisy prawa wewnętrznego obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne. Podstawą ich wydania mogą być normy kompetencyjne zarówno określające strukturę układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i normy określające zadania tych organów i podmiotów im podporządkowanych. Warunkiem jednak wydawania takich przepisów jest nieobjęcie danego zagadnienia – jego zakresu przedmiotowego – regulacją ustawową. Uregulowanie określonych kwestii w ustawie pozbawia organy administracji możliwości wydawania w danej materii aktów prawa wewnętrznego o charakterze normatywnym.
Zatem o charakterze aktu rozstrzyga treść zawartych w nim norm i ich charakter, co oznacza, że normy w akcie prawa miejscowego muszą mieć charakter generalny (czyli nie odnoszący się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjny (nie wyczerpujący się przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Normy te, jako skierowane do adresatów na zewnątrz powinny kształtować sytuację prawną jednostek, wpływać na ich prawa lub obowiązki. Natomiast akty wewnętrzne adresowane do jednostek podległych nie są w stanie wywołać jakichkolwiek zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, które powodowałoby uszczuplenie ich praw.
Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku analizowanego zarządzenia. Z jego przepisów dla żadnego podmiotu nie wynika bowiem uprawnienie do żądania zawarcia umowy najmu lokali stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, ani jakiekolwiek pierwszeństwo w jej zawarciu. Za Sądem I instancji uznać należy, że zaskarżone zarządzenie jedynie wykonuje uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal. Ta właśnie uchwała ma rangę prawa miejscowego. Między innymi tę uchwałę powołano w podstawie prawnej przedmiotowego zarządzenia. Za Sądem I instancji zauważyć także wypada, że skoro tematyką w/w uchwały jest wprowadzenie pewnych zasad przy najmie lokali komunalnych, to wydane w oparciu o tę uchwałę zarządzenie też musi tę cechę ogólności posiadać, co nie czyni jednak z niego automatycznie aktu prawa miejscowego. To, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, wynika także z jego treści w kontekście podstaw prawnych, na co także wskazywał Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pełni zastosowanie będą miały rozważania NSA zawarte w postanowieniu z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1036/17, co trafnie przyjął Sąd I instancji. Tak, jak w powołanym orzeczeniu, tak i w rozpoznawanej sprawie uznać należy, że zaskarżone zarządzenie stanowiło wewnętrzny akt (instrukcję, regulamin) określający sposób zawierania umów, w których jedną ze stron jest osoba reprezentująca Prezydenta Miasta Krakowa, a drugą podmiot zainteresowany dokonaniem takiego zajęcia. Zaskarżone zarządzenie nie może być przy tym źródłem roszczenia o zawarcie takiej umowy. Nie jest ono w stanie wywołać jakichkolwiek zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, a w konsekwencji też nie może naruszać niczyich praw.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym trafnie przyjął, że skarga wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie po upływie terminu sześciu miesięcy wynikającego z art. 53 § 3 p.p.s.a., została złożona po terminie i podlegała odrzuceniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.