Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1059/16

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r. o sygn. I SA/Łd 1200/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi U. G. i M. G. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: organ odwoławczy lub SKO) z dnia 12 sierpnia 2015 r. o nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 r.: (1) uchylił zaskarżone postanowienie; (2) zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny – na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
2. 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Łodzi).
3. 2.1. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania WSA w Łodzi podał, że decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta Ł. (dalej: organ pierwszej instancji) ustalił skarżącym wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku od nieruchomości na 2013 r. w kwocie 2005 zł.

Skarżący pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności w części powyższej decyzji wywodząc, że nie są właścicielami działki oznaczonej nr [...] położonej w R. przeznaczonej na drogę. Decyzją z dnia 9 maja 2014 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji argumentując, że kwestionowana decyzja nie narusza art. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.; dalej: u.p.o.l.) określającego podmioty, na których ciąży obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości.

1. 2.2. Po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z dnia 6 października 2014 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 9 maja 2014 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazało, że aktualnie Starosta Ł. wpisał do ewidencji gruntów Gminę Ł., jako właściciela działki nr [...]. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia 29 kwietnia 1995 r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w R. Stwierdziło jednak, że okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny decyzji wymiarowej organu pierwszej instancji w aspekcie przesłanek nieważności określonych w art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.). Zmiana zapisów ewidencyjnych będzie odnosiła skutki dla opodatkowania spornej nieruchomości na przyszłość, od daty dokonania zmiany, zaś ocena jej wpływu na okresy wcześniejsze może zostać dokonana w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 240 § 1 pkt 5 o.p.

1. 2.3. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 1341/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ten stwierdził, że decyzja w sposób rażący narusza art. 3 ust. 1 u.p.o.l. poprzez ustalenie skarżącym zobowiązania w podatku od nieruchomości od przedmiotu opodatkowania stanowiącego własność gminy, przy braku innych przesłanek wskazanych w art. 3 tej ustawy.

1. 2.4. W toku ponownego rozpoznania sprawy SKO postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r. na podstawie art. 201 § 1 pkt 1 o.p. zawiesiło postępowanie w sprawie z uwagi na złożenie przez organ pierwszej instancji odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. od decyzji Starosty Ł. z dnia 23 marca 2015 r., odmawiającej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wskazało, że Gmina zakwestionowała, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia 29 kwietnia 1995 r. mogła stanowić podstawę zmiany wpisu w ewidencji co do własności działki, skoro nie rozstrzyga ona o przejściu wydzielonej działki (jako drogi) na własność gminy. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących SKO postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 3 czerwca 2015 r., podtrzymując stanowisko w nim wyrażone.
2. 3. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi.
3. 3.1. Skarżący wnieśli skargę do WSA w Łodzi na postanowienie organu odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2015 r., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia 3 czerwca 2015 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie: (1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, ust. 3 i 4 u.p.o.l. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie wpis do ewidencji gruntów przesądza o prawie własności (ewentualnie samoistnym posiadaniu) spornej działki; (2) przepisów postępowania, tj. (a) art. 233 § 1 pkt 1 o.p., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia SKO z dnia 3 czerwca 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, a w konsekwencji uznania, iż wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (Starostę Powiatowego w Ł. w przedmiocie zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków); (b) art. 201 § 1 pkt 2 o.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (Starostę Powiatowego w Ł. w przedmiocie zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków) i w konsekwencji zawieszenie postępowania; (c) art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zawieszenie postępowania, pomimo braku przesłanek.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
2. 4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
3. 4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga jest zasadna, a zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 201 § 1 pkt 2 o.p. oraz art. 153 p.p.s.a. Podał, że w sprawie orzekał już WSA w Łodzi, w którego uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2015 r. wskazano, że z momentem, kiedy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z 29 kwietnia 1995 r. stała się ostateczna działka nr [...] z mocy samego prawa stała się własnością Gminy Ł., wobec czego decyzja organu pierwszej instancji z dnia 9 stycznia 2013 r. w sposób rażący naruszała art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. poprzez ustalenie skarżącym zobowiązania w podatku od nieruchomości od przedmiotu opodatkowania stanowiącego własność gminy, przy braku innych przesłanek wskazanych w art. 3 u.p.o.l. Równocześnie WSA w Łodzi uznał, że z mocy art. 153 p.p.s.a. SKO jest związane powyższą oceną, że Gmina Ł. z chwilą, gdy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z 29 kwietnia 1995 r. uzyskała walor ostateczności z mocy prawa stała się właścicielem spornej działki.
4. 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
5. 5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Łodzi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: (1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia SKO z dnia 12 sierpnia 2015 r. wskutek błędnego przyjęcia, że ww. postanowienie naruszało w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 201 § 1 pkt 2 o.p. oraz art. 153 p.p.s.a.; (2) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie znajdował zastosowania

1. 5.2. W odpowiedzi na skargę skarżący (reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
2. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 6.1. Sedno rozpoznawanej sprawy sprowadza się do tego, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie uznał, że organ odwoławczy związany był oceną, iż "Gmina Ł. z chwilą gdy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego Ł. z dnia 29 kwietnia 1995 r. uzyskała walor ostateczności z mocy prawa stała się właścicielem spornej działki". Innymi słowy należało stwierdzić, czy SKO było uprawnione do zawieszenia postępowania na skutek wydania w dniu 23 marca 2015 r. przez Starostę Ł. decyzji odmawiającej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], położonej w obrębie R. skoro SKO uznało pierwszą z wymienionych decyzji za ostateczną.

1. 6.2. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie.

Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2013).

6.3. Przenosząc powyższe teoretyczne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że za ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt I SA/Łd 1340/14 należy uznać twierdzenie: "w ocenie sądu – decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w sposób rażący narusza treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 31 ze zm.) zaś owo naruszenie prawa polega na ustaleniu skarżącym zobowiązania w podatku od nieruchomości od przedmiotu opodatkowania (działka gruntu po numerze [...]), stanowiącego własność gminy, przy barku innych przesłanek wskazanych w art. 3 tej ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przytoczonym uzasadnieniu stwierdził również, że "przesłanką stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, opisaną w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. jest oczywista jej sprzeczność z przepisem prawa. W ocenie sądu z taką sprzecznością decyzji z prawem (w tym przypadku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) zawsze będzie istniała, jeśli decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe będzie nakładała obowiązek zapłaty podatku na podmioty, które nie są właścicielami spornej nieruchomości, a nie są spełnione inne przesłanki pozwalające na uznanie ich za podatników".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez SKO art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przy podejmowaniu uchylonego postanowienia o zawieszeniu postępowania do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 lutego 2015 r. Słusznie uznano, że stwierdzenie w przytoczonym wyroku, iż "Gmina Ł. z chwilą, gdy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z 29 kwietnia 1995 r. uzyskała walor ostateczności z mocy prawa stała się właścicielem spornej działki" nie stanowiło oceny prawnej. W wypowiedzi WSA w Łodzi dotyczącej ostateczności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego brak było elementów oceny, ponieważ wypowiedź ta sprowadzała się do literalnego przytoczenia przepisów art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) "skonkludowanego stwierdzeniem faktu – przejścia prawa własności działki nr [...] na Gminę – bez poprzedzenia tego stwierdzenia analizą spełnienia wszystkich niezbędnych ku temu przesłanek, określonych przywołanym przepisem".

Ponadto należy zauważyć, że powyższe stwierdzenie WSA w Łodzi - mające wyłącznie charakter ustaleń faktycznych w zakresie skutków decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia 29 kwietnia 1995 r. - straciło swą aktualność z uwagi na zmianę istotnych okoliczności faktycznych sprawy polegających na ujawnieniu faktu nierozpoznania odwołania od decyzji.

6.4. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku zostało podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o podstawę zawartą w art. 185 § 1 p.p.s.a. Powyższe kwestie dotyczące tych samych podatników były przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym samym składzie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r., II FSK 1058/16. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.