Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi K. S.A. w Katowicach stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Rybnika w przedmiocie odmowy zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Spółki na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...] oraz [...] zostało zakończone w dniu 10 lutego 2010 r. w wyniku wyegzekwowania zaległych zobowiązań podatkowych wraz z należnymi odsetkami za zwłokę oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Spółka nie została powiadomiona o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych.
Spółka, pismem z dnia 28 czerwca 2016 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...] oraz [...], które zostało zakończone w wyniku wyegzekwowania obowiązku w dniu 10 lutego 2010 r., argumentując, że zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucyjnych jest warunkiem wystąpienia przez spółkę o ich zwrot w związku z uchyleniem decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 lipca 2014 r., decyzji Prezydenta Miasta Rybnika, w przedmiocie określenia spółce wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003 r., na podstawie której wystawione zostały ww. tytuły wykonawcze.
Prezydent w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. uznał, że nie ma podstaw prawnych do zawiadomienia spółki o wysokości kosztów egzekucyjnych. Uzasadniając stanowisko, powołał się na art. 64c § 6a pkt 1 lit a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) – dalej jako "u.p.e.a.".), zgodnie z którym organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia wyegzekwowania obowiązku, jak i na art. 64c § 6a pkt 1 lit b tej ustawy, w myśl którego organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne. Prezydent wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych zostało zakończone w dniu 10 lutego 2010 r. w wyniku wyegzekwowania obowiązku, co oznacza, że termin na skuteczne zgłoszenie przez spółkę wniosku o zawiadomienie jej o wysokości powstałych kosztów egzekucyjnych upłynął w dniu 10 sierpnia 2010 r. Ponadto wskazał, że spółka nie skorzystała z prawa zgłoszenia żądania o wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych przysługującego jej na podstawie art. 64c § 7 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r.
Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazując, że wobec faktu, iż pismo Prezydenta z dnia 21 lipca 2016 r., w którym odmówiono zawiadomienia spółki o wysokości kosztów egzekucyjnych, nie ma formy decyzji, postanowienia ani innego aktu administracyjnego przewidzianego w przepisach prawa, stanowi ono "inną czynność z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Jednocześnie czynność ta "dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", gdyż zgodnie z art. 64c § 7 u.p.e.a. otrzymanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych jest warunkiem, od którego uzależniona jest możliwość dochodzenia przez spółkę zwrotu pobranych od niej kosztów egzekucyjnych. Zdaniem spółki, obowiązujący od 1 stycznia 2016 r. art. 64c § 6a u.p.e.a. nie dotyczy postępowań, które zostały zakończone przed dniem jego wejścia w życie.
W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Rybnika w przedmiocie odmowy zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajdą regulacje art. 64c u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016r.
Od powyższego wyroku pełnomocnik Prezydenta Miasta Rybnik wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 77 pkt 2a ustawy z 10 lipca 2015r. o administracji podatkowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pomimo ustalonej nim daty wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczane jest ich stosowania w treści obowiązującej przed tą datą.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa procesowego, a to:
- - art. 68 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stanowi on przepis przejściowy dopuszczający w sytuacji zakończenia egzekucji przed dniem wejścia ustawy odnoszenie go do postępowań "wpadkowych" z nim związanych;
- - art. 68 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest wywodzenie z jego treści, iż norma intertemporalna zezwalająca na stosowanie dotychczas obowiązujących regulacji dotyczy postępowania "wpadkowego", które zostało rozpoczęte w dniu kiedy przepisy te nie obowiązywały;
- - art. 64c § 6a u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2016r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ w sytuacji złożenia wniosku o żądanie powiadomienia z naruszeniem opisanego w nim terminu winien zawiadomić dłużnika o wysokości kosztów egzekucyjnych;
- - art. 64c § 7 i 8 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016r. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że organ egzekucyjny bez wniosku dłużnika zobowiązany był do wydania postanowienia w sprawie koszów egzekucyjnych lub też powiadomienia o wysokości kosztów egzekucji.
Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów procesu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę kasacyjną należało uwzględnić bowiem jej zarzuty okazały się zasadne.
Istotą rozpoznawanej sprawy było określenie, które przepisy miały zastosowanie do wniosku skarżącego o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych – obowiązujące w chwili jego złożenia czy też zakończenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie sądu pierwszej instancji skoro przepis przejściowy (art. 68 ustawy o administracji podatkowej) stanowi, że do postępowań wszczętych skargami lub wnioskami złożonymi przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, i niezakończonych do tego dnia, stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2016 r., to tym bardziej przepisy dotychczasowe stosuje się do postępowań zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie natomiast z argumentacją Prezydenta Miasta Rybnika półroczny termin na złożenie wniosku o powiadomienie zobowiązanego o kosztach egzekucyjnych upłynąłby (licząc od lutego 2010 r., gdy wyegzekwowany został obowiązek) w sierpniu 2010 r., czyli przed zmianą przepisów, która zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2016 r. Rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest zatem od określenia, czy w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r. obowiązywała regulacja opisana w wprowadzonym ww. nowelizacją art. 64c § 6a pkt 1 lit. a) u.p.e.a.
Zgodnie z art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Natomiast w myśl art. 64c § 6a u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2016r. organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia wyegzekwowania wykonania obowiązku, a w przypadku wyegzekwowania obowiązku w egzekucji z nieruchomości - od dnia, w którym postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości stało się ostateczne, lub w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy podkreślić, że administracyjne postępowanie egzekucyjne to zorganizowany ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu doprowadzenia przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. W ramach tego postępowania organy te oraz podmioty podejmują szereg czynności materialno - technicznych oraz czynności procesowych, w tym także wydają egzekucyjne akty administracyjne. Podmiotom, w stosunku do których podejmowane są te działania, a także wierzycielom przysługuje katalog instrumentów - środków prawych związanych z ochroną ich praw w toku postępowania egzekucyjnego. Cel tego postępowania jest jeden - wykonanie określonego obowiązku, jednakże każdorazowe skorzystanie przez zobowiązanego lub wierzyciela z określonego środka prawnego powoduje konieczność rozpoznania takiego środka, a wszystko to odbywa się w ramach jednego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3223/15).
Zasadą jest, że koszty związane z postępowaniem egzekucyjnym obciążają zobowiązanego i podlegają przymusowemu ściągnięciu w drodze egzekucji. Zobowiązany już w czasie postępowania egzekucyjnego odpowiada z mocy prawa z tytułu powstających w jego trakcie obowiązków uiszczenia określonych kosztów egzekucyjnych, natomiast wierzyciel, na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a., na zasadzie ustawowego wyjątku ponosi odpowiedzialność za całość kosztów postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Zobowiązany odpowiada zatem za koszty egzekucyjne już w trakcie toczącego się, niezakończonego postępowania egzekucyjnego, od daty, w której, na podstawie danego przepisu prawa, powstaje obowiązek ich uiszczenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wprowadza reguły, że koszty egzekucyjne są ustalane w formie jakiegoś aktu administracyjnego. Tym samym ponoszenie kosztów egzekucyjnych podporządkowane jest zasadzie rządzącej należnościami wynikającymi z przepisu prawa.
Przechodząc do kluczowego dla sprawy zagadnienia rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, który wskazał, że brak przepisów przejściowych powoduje, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 64c § 6a u.p.e.a obowiązujący od 1 stycznia 2016 r. Słusznie wskazano, że stosowanie retroaktywne prawa nie może być wprowadzone w drodze interpretacji, a musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie. Oznacza to, że zastosowanie wykładni, w której interpretator odchodzi od sensu językowego przepisu, może być uzasadnione tylko w wyjątkowych okolicznościach, ponieważ adresaci norm prawnych mają prawo polegać na tym, co ustawodawca rzeczywiście wyraził, a nie na tym, co chciał uczynić lub uczyniłby, gdyby znał nowe lub inne okoliczności (por. wyroki SN z dnia 11 listopada 2011 r. sygn. akt IV CSK 70/11 oraz z dnia 18 stycznia 2008r., sygn. akt V CSK 351/07). Zgodnie bowiem z treścią przytoczonego w skardze kasacyjnej § 3a ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej jeżeli ustawodawca zamierza czasowo zachować w mocy przepisy dotychczasowej ustawy, zaznacza się to w nowej ustawie.
Słusznie również wskazał autor skargi kasacyjnej, że niewłaściwe jest traktowanie dyspozycji art. 68 ustawy o administracji podatkowej jako przepisu przejściowego znajdującego zastosowanie w sprawie. Zgodnie z ww. przepisem, do postępowań wszczętych skargami lub wnioskami złożonymi przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów zmienianej w art. 39, w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotyczy on bowiem zainicjowanych procesów "wpadkowych" w toku postępowania egzekucyjnego rozpoczętych przed dniem wejścia w życie nowelizującej ustawy.
Zatem ma on zastosowanie wyłącznie do spraw, w których toczy się w dalszym ciągu postępowanie "główne", które do dnia wejścia w życie nowelizacji nie zostało ukończone. Z tego powodu w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe zastosowanie przepisu art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do końca 2015 roku, gdyż na dzień złożenia wniosku o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych brak było toczącego się postępowania wszczętego skargą lub innym wnioskiem strony Skarżącej. W konsekwencji organ egzekucyjny nie był też zobowiązany do wszczęcia postępowania w sprawie wydania zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, a następnie postanowienia o wysokości kosztów egzekucyjnych.
Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi do WSA w Gliwicach, orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.