Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 13 sierpnia 2008 r., I SA/Kr 416/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił zaskarżone przez B. K. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 10 stycznia 2008 r., Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w K z 8 listopada 2007 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych.
2. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez sąd pierwszej instancji stanie faktycznym: w dniu 6 lipca 2007 r. B. K. złożył do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. wniosek o umorzenie zaległości będącej przedmiotem egzekucji w tym kosztów egzekucyjnych w kwocie 352,20 zł. Prośbę umotywował trudną sytuacją finansową i zdrowotną oraz zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej.
Dyrektor Oddziału ZUS w K. postanowieniem z 8 listopada 2007 r. Nr [...] odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 64e ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 z późn. zm., dalej u.p.e.a.). Organ egzekucyjny dokonał analizy wymienionych przesłanek i stwierdził, że zobowiązany pobiera świadczenie rentowe w wysokości 475,19 zł, które zostało zajęte przez wierzyciela, na poczet zadłużenia potrącana jest kwota 118,79 zł miesięcznie, co daje gwarancję spłaty kosztów egzekucyjnych.
Na powyższe postanowienie zobowiązany złożył zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zobowiązany przedłożył dokumenty dotyczące jego stanu zdrowia oraz dotychczas prowadzonej korespondencji z ZUS.
Postanowieniem z 10 stycznia 2008 r. Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, uznając, że w sprawie nie zachodzą wymienione w art. 64e p.e.a. przesłanki uzasadniające umorzenie kosztów egzekucyjnych.
- 3. Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, strona skarżąca podniosła, że nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania egzekucyjnego bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej.
- 4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
- 5. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie sąd pierwszej instancji powołując się na art. 64e pea wskazał, iż uznaniowy charakter rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych z uwagi na wymienione wyżej przesłanki nie budzi wątpliwości. W ocenie sądu pierwszej instancji nie oznacza to jednak, że uznanie administracyjne polega na zupełnej dowolności działania organu administracji. Zakres uznania administracyjnego jest określony przez prawo. Organy pierwszej i drugiej instancji w sposób niewystarczający rozważyły sytuację finansową zobowiązanego, zwłaszcza w kontekście twierdzeń zobowiązanego w tym zakresie. Organy powinny przeprowadzić zatem szczegółowe postępowanie dowodowe, zaś organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie. Organ drugiej instancji również nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w odniesieniu do spraw objętych tzw. uznaniem administracyjnym kognicja sądu nie wkracza w zakres owego uznania, ograniczając się do prawidłowości prowadzonego postępowania podatkowego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ egzekucyjny poza analizą przesłanek określonych w art. 64e u.p.e.a. nie prowadził postępowania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy gromadząc dowody w celu ustalenia występowania ustawowych przesłanek umorzenia. Organy nie odniosły się także do podnoszonych przez stronę skarżącą argumentów zarówno we wniosku o umorzenie jak i w zażaleniu, a zatem przyjąć należy w ocenie sądu, iż rozstrzygnięcie organów pierwszej i drugiej instancji jest dowolne.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy nie dokonały również prawidłowej oceny istnienia przesłanki umorzenia ze względu na "ważny interes publiczny". W ocenie sądu pierwszej instancji pojęcie to powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Z drugiej zaś strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów. Pojęcie "interes publiczny", o jakim mowa w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Użycie tego słowa podkreśla bowiem wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia kosztów z uwagi na tenże interes. Uwzględnia ono fakt, że przedmiotem ulgi udzielanej na podstawie art. 64e u.p.e.a. są koszty egzekucyjne, a zatem należność związana z przymusowym dochodzeniem należności.
Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżone decyzje naruszają podstawowe zasady postępowania, wyrażone w art. 7, 77, 107, 15 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., to jest zasadę zaufania do organów i zasadę swobodnej oceny dowodów oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania. W ocenie sądu pierwszej instancji organy nie prowadząc w ogóle postępowania w niniejszej sprawie nie wykazały, że sytuacja finansowa i możliwości płatnicze strony skarżącej wskazują, że może zapłacić koszty postępowania egzekucyjnego bez uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie ustosunkowały się w dostateczny sposób do przywołanych przez stronę okoliczności przemawiających jej zdaniem za pozytywnym rozstrzygnięciem jej wniosku i umorzeniem kosztów postępowania egzekucyjnego.
- 6. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu:
- – art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a., art. 64e § 2 u.p.e.a. polegające na błędnej wykładni pojęcia "ważny interes publiczny" oraz wadliwym zarzuceniu organom egzekucyjnym nie odniesienie się do wniosku strony oraz nierozważeniu przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.18 u.p.e.a., art. 7 kpa polegająca na wadliwym zarzuceniu organom egzekucyjnym naruszeniu tego przepisu. Podczas gdy organy egzekucyjne tego przepisu nie naruszyły. Tak więc błędnie niewłaściwie zastosował przepis art. 7 kpa w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. albowiem organy nie naruszyły tego przepisu;
- – art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 u.p.e.a., art. 77 kpa polegające na niewłaściwym zastosowaniu;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.18 u.p.e.a., art. 107 kpa, art. 107 § 3 kpa organy egzekucyjne rozważyły wszystkie przesłanki z art. 64e § 2 u.p.e.a. oraz wyjaśniły przesłanki i motywy odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych. Tak więc sąd niewłaściwie zastosował te przepisy albowiem organy egzekucyjne nie naruszyły tych przepisów;
- – art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.18 u.p.e.a., art. 15 kpa polegające na niewłaściwym zastosowaniu albowiem postępowanie w sprawie było dwuinstancyjne;
- – art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji przez sąd pomimo nienaruszenia przez organ przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy to jest art. 7, art. 15, art. 77, art. 107, art. 107 § 3 kpa, art. 64e u.p.e.a. w związku art. 18 u.p.e.a. z uwagi na fakt, że gdyby sąd dokonał prawidłowej oceny decyzji pod względem zgodności z przepisami postępowania i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych stwierdziłby brak naruszeń przepisów postępowania przez organ i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czego nie uczynił. Sąd powinien więc zaakceptować ustalenia poczynione przez organ podatkowy. Zatem rozstrzygnięcie sądu powinno być inne;
- – Sąd naruszył też przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonując błędnych ustaleń faktycznych polegających na: ustaleniu wadliwości przeprowadzonego przez organy egzekucyjne postępowania, dowolności działania organów państwowych, nie dokonaniu przez organy egzekucyjne oceny przesłanki ważnego interesu publicznego. Sąd nie zamieścił w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania przystającego do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Przy czym sąd nie wskazał jakie to działania mają podjąć organy podatkowe przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ egzekucyjny wskazuje na naruszenie przez sąd art.141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przy omawianiu naruszeń przepisów postępowania art. 7, art. 15, art. 77, art. 107 oraz art. 64e u.p.e.a. Sąd błędnie przyjął, że organy egzekucyjne naruszyły przepis art. 77 § 1 kpa. Organy egzekucyjne zebrały cały materiał dowodowy i dokonały jego oceny w uzasadnieniu postanowienia. Stąd uzasadnienie wyroku nie może podlegać kontroli kasacyjnej z uwagi na jego braki;
- – naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegało na tym, że sąd w ramach obowiązku rozpoznania wszystkich aspektów sprawy dokonał błędnej oceny prowadzonego przez organy egzekucyjne postępowania dowodowego oraz dokonanej przez organy egzekucyjne oceny zebranego w sprawie materiału. Sąd nie wykazał aby stwierdzone przez niego naruszenie prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czyli gdyby tych uchybień nie było, to treść decyzji organów podatkowych byłaby odmienna. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem została przeprowadzona przez WSA nieprawidłowo pomimo braku naruszeń przez organy podatkowe przepisów prawa, postanowienie organu zostało uchylone choć skarga winna zostać oddalona.
W związku z tak postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 7. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Skarga ta oparta została wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 i art. 15 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je w całości za uzasadnione. Już na wstępie należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji wskazując na naruszenie tych przepisów uczynił to ogólnikowo, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych w przypadku art. 77 kpa i art. 107 kpa., co niewątpliwie nie tylko utrudnia stronie postępowania prawidłowe zredagowanie środka zaskarżenia, ale także ustosunkowanie się do stawianych zarzutów przez sąd drugiej instancji. Co prawda w dalszej części uzasadnienia sąd pierwszej instancji wskazał na naruszenie art. 107 § 3 kpa ale nie odniósł się do tego przepisu wprost, ani tym bardziej nie wypowiedział się w jakim zakresie uzasadnienie faktyczne organów podatkowych nie spełnia stawianych przez ustawodawcę wymogów. Z uzasadnienia sądu pierwszej instancji nie wynika do którego organu (pierwszej, czy drugiej instancji) kierowany jest ten zarzut. ogólnikowe i gołosłowne w istocie stwierdzenie, że organ jest obowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niczego nie wyjaśnia, a tym bardziej nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zasadnie zwrócił na to uwagę autor skargi kasacyjnej stwierdzając, że uzasadnienie w omawianym fragmencie sprowadza się do kilku ogólnikowych i abstrakcyjnych stwierdzeń.
Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. Odnośnie do tego ostatniego przepisu, wobec nie wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, jakiekolwiek rozważania są utrudnione, zważywszy, iż w warstwie opisowej wypowiedź sądu jest mało czytelna. Stwierdzenie bowiem, że organy w niniejszej sprawie nie prowadziły w ogóle postępowania, jest już samo w sobie pozbawione logiki, skoro w aktach sprawy znajdują się poprawnie zredagowane i uzasadnione postanowienia organów obu instancji, z których w sposób oczywisty wynika co było przedmiotem ich ustaleń i jakie miały one konsekwencje prawne. Co istotne sprawa dotyczy kosztów postępowania egzekucyjnego, a więc ze swej istoty dotyczy zakończonego postępowania egzekucyjnego, które w sposób szczegółowy musiało odnieść się do sytuacji materialnej zobowiązanego. Twierdzenie sądu pierwszej instancji, zawarte na stronie 6 uzasadnienia, że "organy nie prowadziły w ogóle postępowania", jest sprzeczne z twierdzeniem (równie ogólnikowym i gołosłownym) jakie zawarte jest na stronie 4 uzasadnienia, że "organy pierwszej i drugiej instancji w sposób niewystarczający rozważyły sytuację finansową zobowiązanego".
Oczywiście zasadny jest zarzut naruszenia art. 15 kpa. Wskazując na naruszenie tego przepisu sąd pierwszej instancji w ogóle go nie uzasadnił. Tymczasem w sprawie jest bezsporne, że została ona rozpoznana w dwóch instancjach administracyjnych.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie sądu obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21marca 2007 r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Tym czasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd pierwszej instancji w jakikolwiek sposób do tej przesłanki uchylenia decyzji lub postanowienia się odniósł.
Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarówno w części odnoszącej się do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak i wskazań co do dalszego postępowania. Przede wszystkim, co zostało wykazane wcześniej, sąd pierwszej instancji nie wykazał w sposób przekonywujący na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych w uzasadnieniu przepisów postępowania, ani też jakie to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylając zaskarżone postanowienia sąd nie wskazał jakie konkretne czynności powinny podjąć organy egzekucyjne, ponownie rozpoznając sprawę. Wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownym postępowaniu organ administracji miał możliwość usunięcia wszystkich uchybień prawa, z powodu których zaskarżone do sądu postanowienie zostało uchylone.
Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do dalszego kierunku postępowania, stanowi oczywiste naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., FSK 2033/04, niepubl.; wyrok SN z 11 października 1996 r., III RN 1/96, OSNP 1997, nr 9, poz. 143).
Trzeba jednak pamiętać, że sąd administracyjny swoimi wskazaniami co do dalszego postępowania nie może wkraczać w domenę swobodnej oceny dowodów, przysługującą, podobnie jak uznanie, wyłącznie organowi administracji.
Orzeczenie sądu pierwszej instancji zasługuje także na krytykę w kontekście ewentualnego zastosowania przesłanek umorzenia postępowania. Z jednej bowiem strony sąd przywołuje cały przepis art. 64e u.p.e.a., z drugiej zaś koncentruje się jedynie na przesłance ważnego interesu publicznego zawartej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Nie wiadomo w związku z tym czy tylko ta przesłanka była przedmiotem merytorycznych rozważań w sprawie, a pozostałe nie miały w sprawie zastosowania, czy też inne przyczyny zadecydowały o takim kierunku prowadzonych rozważań. Można tylko wskazać, odnośnie do stosownej wypowiedzi sądu pierwszej instancji, że z uwagi na określony ustawowo obowiązek ponoszenia kosztów egzekucyjnych, określona w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przesłanka umorzenia kosztów w postaci ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem, powinna mieć charakter szczególny i nie może być utożsamiana z subiektywnym przekonaniem zobowiązanego o zasadności umorzenia kosztów.
Umorzenie kosztów egzekucyjnych z uwagi na ważny interes publiczny może nastąpić, w sytuacji gdy skutki umorzenia mogą przynieść pozytywne rezultaty ważne z punktu widzenia szerszej społeczności, a nie tylko samego zobowiązanego.
Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował i nie miał podstaw do jego zastosowania i po drugie przepis ten nie stanowi właściwej podstawy prawnej do kwestionowania przyjętych przez sąd ustaleń faktycznych.
Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji zastosuje się do zawartych w niniejszym uzasadnieniu wskazań, a w szczególności odnosząc się do przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustali czy organy egzekucyjne naruszyły przepisy postępowania, a jeżeli tak to konkretnie jakie i wykaże, że to ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaś powinno spełniać wszystkie wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 185 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i art. 207 § 2 p.p.s.a.