Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt I SA/Gl 182/12) w sprawie ze skargi Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 2 grudnia 2011 r. w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. z dnia 18 października 2011 r.
Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan sprawy wyjaśnił, że Ośrodek wystawił wobec J. S. i G. G. i skierował do realizacji tytuły wykonawcze obejmujące należność z tytułu odpłatności za pobyt w tym Ośrodku, opatrzone pieczęcią urzędową Ośrodka z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego podpisanych przez jego pracowników z upoważnienia Dyrektora Ośrodka. Organ egzekucyjny skarżonym postanowieniem zwrócił przedmiotowe tytuły podkreślając, że w tytułach tych błędnie, jako wierzyciel, wskazany został Ośrodek oraz wskazał, że wierzycielem powinien być Prezydent Miasta Warszawy. Składając zażalenie na to postanowienie i wnosząc o jego uchylenie Ośrodek podał, że podstawą prawną do żądania w drodze wykonania egzekucji wykazanych w tytułach obowiązków wynikających z faktu niewpłacenia należności wynikających z ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.
Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), dalej ustawa, jest art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej. Ośrodek przywołał regulacje art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy oraz § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 20, poz. 192), dalej rozporządzenie, które jego zdaniem potwierdzają, że ustawodawca uważa izbę wytrzeźwień za wierzyciela należności z tytułu pobytu w izbie i że jest on bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku uiszczenia tej należności.
Organ drugiej instancji powołując się na treść art. 26 § 1, art. 27 § 1 i 2 i art. 29 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej, art. 42 ust. 5 i 5a ustawy, stwierdził że Ośrodek nie jest wierzycielem w niniejszej sprawie i nie był z tego powodu uprawniony do wystawienia przedmiotowego tytuł wykonawczego. Cytując przepis art. 39 ustawy oraz powołując się na rozporządzenie w tym jego § 18, a nadto przytaczając treść art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) wyjaśnił, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organami gminy w niniejszej sprawie są Rada Miasta i Prezydent Miasta, które zgodnie z powołanymi wyżej przepisami mogą organizować i prowadzić izbę wytrzeźwień. Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Prezydent Miasta na prawach powiatu skupia funkcje przypisane przez ustawodawcę Prezydentowi Miasta i Staroście Powiatowemu.
Powołując się na przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organ drugiej instancji stwierdził, że Ośrodek jest jedną z jednostek organizacyjnych, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje zadania gminy. Zatem wierzycielem podanych należności jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, zaś wskazanie w tytułach wykonawczych innego wierzyciela (Ośrodek) było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący Ośrodek wniósł o jego uchylenie i uchylenia poprzedzającego go postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, §17 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz.U.55.47.316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7, art. 27b ustawy egzekucyjnej w związku z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych, art. 19 §1 i §2 w związku z art. 1a pkt 14 ustawy egzekucyjnej oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w związku z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, art. 7, art. 8, i art. 12 k.p.a. oraz art. 62 k.p.a.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i jego uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.
Rozstrzygając co do legalności zaskarżonych postanowień Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie była kwestia stosowania art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej w odniesieniu do tytułów wykonawczych wystawionych przez Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie za należności obejmujące opłaty za pobyt w tym Ośrodku, a w szczególności stwierdzenia po stronie Ośrodka przymiotu wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 tej ustawy, uprawnionego do podjęcia czynności wskazanych w art. 26 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej.
Następnie wyjaśnił, że jeżeli obowiązek, którego dotyczył tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie (art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej). Cytowany przepis w warstwie wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej, odnosi się do warunków formalnych tam wymienionych, a nie kwestii oceny czy wystawiony tytuł wykonawczy i wnoszący o wszczęcie egzekucji jest lub nie jest wierzycielem, o którym mowa w tym przepisie w rozumieniu ustawy egzekucyjnej (art. 1a pkt 13 tej ustawy).
Dalej Sąd wywodził, że skoro ustawa operuje pojęciem wierzyciela o ściśle określonym znaczeniu i nikt inny poza tak zdefiniowanym podmiotem (jednostką) wierzycielem (w rozumieniu tej ustawy) być nie może – to tym samym nie można zasadnie twierdzić, że powołane wyżej przepisy, w tym art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, odnoszą się do podmiotu (jednostki) niemającego przymiotu wierzyciela, a więc cechy opisanej w art. 1a pkt 13 tej ustawy. W przypadku, gdy organ egzekucyjny stwierdzi, że dokonujący czynności wynikających z art. 26 § 1 ustawy egzekucyjnej nie jest wierzycielem, a więc uprawnionym, o którym mowa w art. 5 w związku z art. 1 a pkt 13 tej ustawy, zdaniem Sądu, nie może stosować art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, gdyż norma tego przepisu nie obejmuje takiej dyspozycji. Przepis ten dotyczący wyłącznie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzycieli (w rozumieniu ustawy egzekucyjnej) a nie inne podmioty czy jednostki.
Wynika to wprost z cytowanego wyżej art. 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej. W konsekwencji Sąd uznał, że w takiej sytuacji, zgodnie z art. 18 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny powinien stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 61a § 1 tej ustawy, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia egzekucji administracyjnej z odpowiednim pouczeniem (art. 61a § 2 k.p.a.). Przesłanki do stosowania art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej nie stanowi uznanie przez organ egzekucyjny, iż wystawiający tytuł wykonawczy nie jest wierzycielem.
Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienia, wydane na podstawie art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej z uwagi na ustalenie organów, że wystawiający przedmiotowe tytuły i żądający wszczęcia egzekucji podmiot (Ośrodek) nie jest wierzycielem w rozumieniu ustawy egzekucyjnej naruszają prawo w sposób mogący mieć i mający istotny wpływ na wynik spawy.
Niezależnie od powyższego Sąd w pełni zaakceptował i uznał za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12, w myśl którego "Dyrektor Ośrodka dla osób nietrzeźwych ma prawo wystawić tytuł wykonawczy do ściągnięcia opłaty za pobyt w izbie" skoro "ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz akt wykonawczy do niej nadają izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia swych roszczeń". W ocenie Sądu wskazanie przez ustawodawcę na izbę (Ośrodek) wytrzeźwień jako jednostkę, której należą się przedmiotowe opłaty, a jednocześnie jako instytucję uprawnioną do ich dochodzenia, wyłącza możliwość uznania, na gruncie ustawy egzekucyjnej, za wierzyciela inny organ, instytucję czy jednostkę niż izbę (Ośrodek), w której przebywała osoba uchylająca się od wykonania obowiązku uiszczenia takiej opłaty.
Dyrektor Izby Skarbowej wniósł skargę kasacyjną zaskarżając opisany wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego: art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 5 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowania, polegające na tym, że Sąd wadliwie przyjął, iż Stołecznemu Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych należy na podstawie w/w przepisów przypisać przymiot wierzyciela należności z tytułu opłaty za pobyt osób nietrzeźwych w Ośrodku, i że Dyrektor Ośrodka był uprawniony do wystawienia tytułów wykonawczych w swoim imieniu.
Skargę kasacyjną oparł również na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 2 listopada 2011 r. wskutek błędnego uznania, iż organ egzekucyjny bezpodstawnie dokonał zwrotu tytułów wykonawczych,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. poprzez błędną ocenę, iż w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło uchybienie formalnym wymogom co do treści tytułów wykonawczych, w sytuacji gdy w tytułach wykonawczych jako wierzyciela wskazano Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie, podczas gdy jako wierzyciel winien być wskazany Prezydent Miasta Stołecznego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem nie nastąpiły to Sąd nie miałby podstaw do uwzględnienia skargi i wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji.
Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania przez Sąd pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie. Wniósł także o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, wobec tego podlega uwzględnieniu.
Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.
Zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej, jakkolwiek oparte na obu podstawach z art. 174 P.p.s.a., dotyczą przede wszystkim kwestii uprawnienia Ośrodka do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania w nich siebie jako wierzyciela.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność.
Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, w którym uznawano, że Ośrodek nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11 i 3059/11; z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 411/12; z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11; z 4 marca 2008 r., sygn. akt II FW 2/907; z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; wyroki WSA: w Szczecinie z 7 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 7/12; w Białymstoku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 56/12; w Olsztynie z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 176/12; w Gorzowie Wielkopolskim z 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 660/11; w Gliwicach z 26 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 636/11; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12 (dostępny w systemie LEX nr 1148388), akcentując finansowanie działalności Ośrodka ze środków uzyskiwanych z opłat osób korzystających z jego usług (aczkolwiek dostrzegając też drugie źródło finansowania, jakim były środki budżetu gminy).
W dalszej części, ze względu na tożsamość problemu, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawi argumentację zbieżną z prezentowaną w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11.
W art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7). Nadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.
Art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5). Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju.
Tym samym, o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.
Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień.
Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.
Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką budżetową m. st. Warszawy, działającą na podstawie Uchwały Nr XXXVI/479/2001 Rady m. st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr LWI 575/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej m. st. Warszawy pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie oraz Uchwałą nr LXVII/2101/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie.
Nadto jak wynika ze Statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr LXVII/2101/2009 Radu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2009 r. Nr 221, poz. 7005) – Ośrodek jest jednostką organizacyjną miasta stołecznego Warszawy, nieposiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust.1 i 2 statutu). Zgodnie § 10 ust.1 i 2 statutu Ośrodek prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przepisów dotyczących jednostek budżetowych i podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy, sporządzony zgodnie z odrębnymi przepisami. Zasady odpłatności za pobyt określa odrębna uchwała Rady miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie zaś z regułą zawartą w § 6 ust. 1,2 i 3 statutu Ośrodek jest kierowany i reprezentowany na zewnątrz jednoosobowa przez Dyrektora.
Dyrektor jest zatrudniany przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy. Trzeba także podkręcić - co jest istotne w rozpoznawanej sprawie - Dyrektor działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy i ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Ośrodka. Takie pełnomocnictwo zostało udzielone, w dniu 3 lutego 2010 r., przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy Dyrektorowi Ośrodka.
Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy.
Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a), zaś minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6).
W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał w dniu 4 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192), w którym postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29).
Indywidualne określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.
Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy, podległą jej prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.)). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m. st. Warszawy uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierana są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego.
Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.
Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt. II FW 4/11, w którym to Prezydent m. st. Warszawy, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego, uznany został za organ właściwym rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m. st. Warszawy. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie prezydent miasta jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to prezydent miasta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Mając powyższe na względzie za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 17 rozporządzenia, za zasadne, gdyż Ośrodkowi nie przysługuje prawo do wystawienia tytułów wykonawczych we własnym imieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w przywołanym na wstępie niniejszych rozważań wyroku tego sądu z 16 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 355/12 nadającego izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.
Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie zaś do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g. jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiana tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami.
Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r. do kierowania statio municipii m. st. Warszawy – Stołecznym Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta m. st. Warszawy w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.
Biorąc pod uwagę to, że tytuły wykonawcze zostały wystawione przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie" (pieczęć podłużna), to są one wadliwe i naruszają art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
Należy przypomnieć, że opłaty za pobyt w Ośrodku są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 u.s.g., gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co wskazano wyżej. Powyższe dowodzi, że skoro opłata ta jest dochodem gminy, to tym samym gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (prezydent) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie.
Uprawnienia dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta m. st. Warszawy, który reprezentuje m. st. Warszawę i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 u.s.g. oraz treści pełnomocnictwa może działać za gminę kierownik jednostki organizacyjnej (por. wyrok SA w Lublinie z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt I ACa 87/97, LEX nr 31464).
Należy zaakcentować, że z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia.
Istotne dla rozstrzygnięcia kwestii podmiotu, który jest wierzycielem z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, są także argumenty wynikające z ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000). Zgodnie z art. 16c tej ustawy, urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa (ust. 1). Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (ust. 2), a urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a tej ustawy.
Wizerunku orła ustalonego dla godła używają m.in. organy władzy państwowej; organy administracji rządowej; gminy, związki międzygminne oraz ich organy; powiaty, związki powiatów oraz ich organy samorządy województw oraz ich organy oraz inne podmioty, jeżeli przepisy szczególne uprawniają je do używania wizerunku orła. Organy gminy to rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Zaakcentować należy, że Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, tym samym nie posiadał prawa do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Wystawione przez dyrektora Ośrodka tytuły wykonawcze są wadliwe, co uzasadnia odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy.
W wyroku z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 138/08, (dostępny w systemie LEX nr 517114), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyraził pogląd, że prezydent miasta będąc wierzycielem w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych określonych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy. Tym samym, umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje jego herb, nie może być uznane za niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, czyli dotyczących zadań zleconych przez państwo, może być umieszczana wyłącznie pieczęć z wizerunkiem orła. Pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań własnych gminy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 października 2009 r. sygn. akt I SA/Rz 609/09; wyrok NSA z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1002/08; wyroki WSA w Gliwicach: z 28 października 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 329/09 i z 9 września 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 301/09, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, bowiem zapis art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądza o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.
Biorąc powyższe pod uwagę za zasadne należało uznać zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, z późn. zm.).