Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. o sygn. I SA/Bk 228/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi M. S. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
- 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
- 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Białymstoku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło SKO w Białymstoku, które zaskarżyło ten wyrok w całości. Sformułowało również wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie, tj.:
- 1. art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej: u.s.g.) w związku z art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, dalej: u.c.p.g.) przez błędną wykładnię, która doprowadziła WSA w Białymstoku do wniosku, że Rada Miasta B., uchwałą z dnia 20 stycznia 2015 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Z. (dalej: Zarząd) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B., w sposób nieuprawniony dokonała zewnętrznej delegacji kompetencji Prezydenta Miasta B. do załatwiania konkretnego rodzaju indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji brak takiego upoważnienia powoduje, że Zarząd był organem niewłaściwym do wydania decyzji z dnia 22 maja 2017 r., określającej wysokość opłaty skarżącemu, mimo że w dniu wydania decyzji przez Zarząd, obowiązywała uchwała nr [...], z pominięciem faktu, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, wywiera jedynie skutki prospektywne i nie może rodzić skutków wstecznych względem podjętych wcześniej aktów prawa miejscowego i wydanych na ich podstawie decyzji administracyjnych (przy uwzględnieniu, że WSA w Białymstoku, wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., II SA/Bk 267/17, stwierdził, że uchwała nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, co również nie wywiera skutków prawnych względem wydanych wcześniej decyzji);
- 2. art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: o.p.) przez jego zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji z dnia 22 maja 2017 r. przez Zarząd - jako organ niewłaściwy w sprawie - stanowi rażące naruszenie prawa, pomimo braku konkretnej normy prawnej (wykluczającej możliwość wykorzystania kompetencji rady gminy z art. 39 ust. 4 u.s.g. do upoważnienia organu gminnej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych przewidzianych w art. 6o u.c.p.g,), której naruszenie w sposób rażący miało miejsce, podczas gdy w chwili wydania decyzji z dnia 22 maja 2017 r. obowiązywała uchwała nr [...] upoważniająca Zarząd do wydawania decyzji określających opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (nieważność tej uchwały nie została stwierdzona) - istniała więc bezpośrednia, znajdująca umocowanie w powszechnie obowiązującym prawie miejscowym, podstawa prawna do wydania decyzji przez Zarząd, natomiast rozciągniecie skutków prawnych uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. - pomimo pkt 2 jej rozstrzygnięcia - na akt prawa miejscowego wydany przed dniem podjęcia uchwały NSA oraz wnioskowanie, że wydane na jego podstawie decyzje są decyzjami wydanymi przez organ niewłaściwy, stanowi wynik wykładni niejednoznacznych przepisów prawa i nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa;
- 3. art. 247 § 1 pkt 3 w związku z art. 247 § 1 pkt 1 o.p., przez jego zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji z dnia 22 maja 2017 r. przez Zarząd stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy tego rodzaju działanie mogłoby być ewentualnie traktowane jako naruszenie przepisów o właściwości, takiego zaś naruszenia prawa WSA w Białymstoku nie wskazał.
Powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 269 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku sprzecznego z pkt 2 ww. uchwały składu siedmiu sędziów NSA i uznanie, że uchwała wpływa na moc wiążącą udzielonego prawem miejscowym upoważnienia.
- 2.2. Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
- 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku odpowiada prawu, stąd skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na datę wszczęcia w rozpatrywanej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego znajduje on zastosowanie w tej sprawie. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w sytuacji, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny może sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.
- 3.2. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprowadza się do ustalenia, czy Zarząd był upoważniony do wydania wobec skarżącego decyzji z dnia 22 maja 2017 r., którą określono wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w konsekwencji do ustalenia czy SKO w Białymstoku prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma teza uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r. II FPS 3/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 u.c.p.g. wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Jednocześnie zastrzegł, że wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia.
Powołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest każdy skład sądu administracyjnego z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. - również WSA w Białymstoku, który wydał zaskarżone rozpoznawaną skargą kasacyjną orzeczenie. Musi on zatem uwzględnić wykładnię przepisów prawa, dokonaną w uchwale w sprawie, w której przepisy te mają zastosowanie. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie podziela poglądu wyrażonego np. w uchwale składzie siedmiu sędziów, może przedstawić powstałe zagadnienie prawne odpowiedniemu składowi. Rozpoznający sprawę skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd wyrażony w ww. uchwale z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, a tym samym nie widzi potrzeby powtórnego przedstawienia zagadnienia możliwości upoważnienia podmiotu, o którym mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że uzasadniając swoje stanowisko skład siedmiu sędziów NSA przyjął, iż w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. nieprzypadkowo ustawodawca wskazał komu przysługują uprawnienia organów podatkowych. Skorelował w ten sposób przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z przepisami art. 2 § 3 i art. 13a o.p. Wskazane w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. organy posiadają atrybut wyłączności działania jako organy podatkowe. Punkt drugi sentencji uchwały brzmi: "Wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia". Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 uchwały, skład siedmiu sędziów NSA wskazał natomiast, że określenie konsekwencji prawnych dokonanej przezeń wykładni przepisów prawa nastąpi dopiero w przypadku rozpoznawania konkretnych skarg na uchwały podjęte na podstawie art. 39 ust. 4 u.c.p.g. Wykładnia ta powinna mieć znaczenie na przyszłość, przyjęcie bowiem jej retrospektywnego skutku mogłoby podważyć zaufanie do działania organów publicznych.
Słusznie WSA w Białymstoku uznał, że oddziaływanie powyższej wykładni przepisów na przyszłość rodziło po stronie rad gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W dacie wydawania decyzji określającej skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla należącej do niego nieruchomości, tj. w dniu 22 maja 2017 r., znana była już od pięciu miesięcy uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy stanowiące Miasta B. wykazały się opieszałością w dostosowaniu prawa miejscowego do wykładni prawa ostatecznie przyjętej i wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale składu siedmiu sędziów.
Zauważyć należy, że przepisami § 4 i § 6 uchwały Rady Miasta B. z dnia 19 czerwca 2017 r. postanowiono, że dopiero z dniem 1 października 2017 r. traci moc uchwała Rady Miasta B. z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie upoważnienia Zarządu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania w czystości i porządku na terenie miasta.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Bk 267/17 WSA w Białymstoku stwierdził, iż uchwała Rady Miasta B. z dnia 20 stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie upoważnienia Zarządu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B. została wydana z naruszeniem prawa w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz odpowiadającej tej regulacji części § 2 ust. 2 dotyczącej umocowania do prowadzenia czynności i postępowań na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że wykluczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny retrospektywnego oddziaływania dokonanej w ww. uchwale składu siedmiu sędziów wykładni przepisów art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz art. 6q ust. 1 u.c.p.g. powoduje, że naruszenie prawa podjętą przed dniem 19 grudnia 2016 r. uchwałą rady miasta, przenoszącą kompetencje prezydenta miasta na zarząd spółki komunalnej w zakresie indywidualnych spraw administracyjnych dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, a czyni zasadnym stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to nie wyeliminowało zaskarżonej uchwały Rady Miasta B. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, ale wyłącznie na przyszłość.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez WSA w Białymstoku w zaskarżonym wyroku, że wprawdzie w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 22 maja 2017 r. w dalszym ciągu pozostawała w obrocie prawnym uchwały Rady Miasta B. z dnia 20 stycznia 2015 r., nie stanowi to jednak przeszkody do stwierdzenia, że decyzja określająca skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została wydana z naruszeniem przepisów kompetencyjnych przez Zarząd, który był organem niewłaściwym do załatwienia sprawy. Naruszenie prawa związane z zastosowaniem ww. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. miało miejsce po dniu 19 grudnia 2016 r., dlatego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że ograniczenia, o jakich mowa w poprzednim akapicie, nie znajdują zastosowania. Rada Miasta B., z powodu błędnej wykładni przepisów art. 39 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 6o, art. 6p i art. 6q u.c.p.g., w sposób nieuprawniony dokonała zewnętrznej delegacji kompetencji Prezydenta Miasta do załatwiania konkretnego rodzaju indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.
Zasadnie też w zaskarżonym wyroku uznano, że przyjęcie poglądu odmiennego powodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym aktów administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi, co byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Prawidłowe zatem jest stanowisko WSA w Białymstoku, że decyzja Zarządu z dnia 22 maja 2017 r. została wydana przez niewłaściwy organ. Ta kwalifikowana wada prawna stanowiła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p. i obligowała SKO w Białymstoku do stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie zaś do odmowy stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 13 § 1 o.p. oraz art. 39 ust. 4 u.s.g.
3.3. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Białymstoku, który na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję SKO w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2017 r. W konsekwencji, ponieważ postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.