Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 77/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 26 stycznia 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem oraz przechowywaniem pojazdu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że zawiadomieniem z 20 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Opola z urzędu wszczął wobec strony postępowanie administracyjne w sprawie zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i przechowywaniem na parkingu strzeżonym pojazdu marki Citroen C4 Picasso o nr rej. [...]. W odpowiedzi na zawiadomienie strona pismem z 21 sierpnia 2021 r. poinformowała organ I instancji, że wymieniony w zawiadomieniu pojazd był własnością wyłącznie jej męża – P. P. Wskazała także, że nie dysponowała nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego. Jednocześnie oświadczyła, że nie jest spadkobiercą po zmarłym i w jej ocenie prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone.
W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy pojazdu został nabyty w trakcie istnienia pomiędzy skarżącą a jej mężem wspólności majątkowej małżeńskiej, która to ustała dopiero 22 września 2017 r., po zawarciu umowy majątkowej małżeńskiej o ustanowienie rozdzielności majątkowej. W konsekwencji organ ten uznał, że strona "powinna zapłacić koszty". W odpowiedzi z 31 sierpnia 2021 r. strona wskazała, że samo istnienie pomiędzy małżonkami wspólności majątkowej małżeńskiej nie oznacza, że pojazd ten został przez nich nabyty wspólnie. Zauważyła również, że samochód został nabyty przez jej męża za jego środki własne i to wyłącznie on zawierał umowę w tym zakresie, rejestrował go i wykorzystywał w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Mając to na uwadze organ pierwszoinstancyjny wezwał stronę do udowodnienia swoich twierdzeń i wskazania źródła środków z jakiego P. P. nabył pojazd.
W odpowiedzi strona wskazała, że nie posiada dokumentów, na podstawie których mogłaby przedstawić informacje w tym zakresie, którymi – w jej ocenie – powinien dysponować organ I instancji, zarzucając mu brak rzetelności w prowadzeniu postępowania dowodowego, czynienie zbyt daleko idących wniosków i niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Jednocześnie wniosła o informacje: czy wydano prawomocną decyzję o zwrocie kosztów przechowywania i utylizacji pojazdu i przysłanie jej kopii, a także kopii wszystkich dokumentów sprawy; w ilu przypadkach od 2017 r. o podobnym charakterze organ standardowo badał stosunki majątkowe, w tym w przypadku śmierci zobowiązanego, w tym sygnatury akt sprawy.
W piśmie z 12 października 2021 r. organ I instancji wskazał, że strona nie udowodniła i nie skonkretyzowała swoich twierdzeń oraz, że zapewniono jej czynny udział w postępowaniu. Podkreślił przy tym, że nie działał opieszale i bez wymaganej staranności. Odpowiadając na wniosek strony wyjaśnił, że postępowanie wobec męża strony zostało umorzone ze względu na jego śmierć, a organ I instancji w takich sytuacjach jak w tym postępowaniu zwykle bada stosunki majątkowe właściciela pojazdu. Jednocześnie wezwał stronę do udowodnienia swoich twierdzeń pod rygorem rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
Decyzją z 5 listopada 2021 r. organ I instancji orzekł o obowiązku zapłaty przez stronę kwoty 4.032 zł z tytułu kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym ww. pojazdu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pojazd został usunięty z drogi 1 września 2017 r. zgodnie z dyspozycją i został umieszczony na parkingu strzeżonym. Ustalono, że pojazd nie został odebrany z parkingu strzeżonego w ustawowym terminie 3 miesięcy, a jego właścicielem był mąż strony. Postanowieniem z 30 maja 2018 r. orzeczono przepadek pojazdu na rzecz Miasta Opola, które uprawomocniło się z dniem 21 czerwca 2018 r. Postępowanie w przedmiocie kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym ww. pojazdu prowadzone wobec P. P. zostało umorzone ze względu na jego śmierć. Organ zauważył, że samochód został nabyty w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej, wobec czego postępowanie powinno być prowadzone w stosunku do żony zmarłego A. S. i przyjął, że skarżąca – wbrew twierdzeniom – nie wykazała swojego stanowiska, a tym samym uznał, że poczynione ustalenia są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że organ I instancji niezasadnie uznał, iż była ona współwłaścicielem przedmiotowego pojazdu, jak również zauważyła, że powinna brać czynny udział w umorzonym postępowaniu wobec P. P. Jednocześnie podniesiono, że organ I instancji winien – jeszcze za życia P. P. – zmierzać do ustalenia szczegółów co do sytuacji majątkowej małżonków w odniesieniu do ww. pojazdu. Zarzucono organowi niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego oraz wskazano, że organ I instancji powinien ustalić spadkobierców P. P., odliczyć z wyliczonej kwoty okresy bezczynności organu i wyliczyć kwotę odszkodowania na rzecz skarżącej za bezprawne zniszczenie samochodu bez jej wiedzy i zgody, bez możliwości udziału w sprawie, którą umorzono. Jednocześnie zauważono, że wyjaśnienia organu w zakresie złożonych przez nią wniosków w toku prowadzonego postępowania są niewystarczające.
Decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę decyzji Prezydenta Miasta Opola stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.; dalej: p.r.d.). Następnie przytoczyło treść art. 130a ust. 2 pkt 1 lit. a) p.r.d. oraz art. 130a ust. 10 p.r.d., regulujących postępowanie w sprawie usuniętego z drogi pojazdu oraz orzekaniu o jego przepadku. SKO wskazało, że w analizowanym stanie faktycznym i prawnym zaistniały okoliczności uzasadniające usunięcie z drogi pojazd, zgodnie z wydaną dyspozycją, a także z przesłankami orzeczenia obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym tego pojazdu. Kolegium podkreśliło, że organ prowadził postępowanie w tym przedmiocie wobec właściciela, tj. P. P. i umorzył to postępowanie ze względu na jego śmierć.
Organ odwołąwczy stwierdził, że organ I instancji przyjął, iż strona była współwłaścicielką ww. pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia z drogi, kierując się w tym zakresie "jedynie pozyskaną informacją o tym, że na tamtą chwilę pomiędzy stroną a jej mężem istniała wspólność majątkowa małżeńska". W ocenie SKO sama okoliczność nie przesądza jeszcze o tym, że ten konkretny pojazd został nabyty w ramach takiego właśnie ustroju majątkowego. Organ odwoławczy zauważył również, że domniemanie zastosowane przez organ I instancji i tzw. "preferowanie" majątku wspólnego było bezpodstawne, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej.
Następnie SKO podkreśliło, że organ I instancji podjął pewne działania zmierzające do ustalenia okoliczności w tym zakresie, jednakże przede wszystkim przerzucono ten obowiązek na skarżącą "stosując tutaj niekorzystny dla niej rygor". Wskazano również, że w toku postępowania administracyjnego zarówno strona jak i organ powinny podejmować pewną inicjatywę dowodową, jednakże jeśli skarżąca wielokrotnie wskazywała, że nie dysponuje dokumentami co do jej twierdzeń, organ I instancji nie powinien też na zasadzie rygoru tych twierdzeń odrzucać i czynić niekorzystne dla strony ustalenia.
W ocenie Kolegium organ dysponował możliwościami, z których nie skorzystano wyczerpująco i kompleksowo, np. nie zwrócono się o dokumentację rejestrową pojazdu i nie podjęto działań w celu dalszej weryfikacji sprawy tym bardziej, że jedyną osobą wskazywaną w dokumentacji przedmiotowego pojazdu jest P. P. i nie wynikało z niej, że skarżąca była współwłaścicielką pojazdu. Okoliczność ta, zdaniem organu odwoławczego, powinna wzbudzić wątpliwości po stronie organu I instancji.
Zdaniem SKO, zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia sprawy miałaby umowa, na podstawie której nabyto pojazd przedkładana zazwyczaj przy jego rejestracji. Organ I instancji, mimo iż miał świadomość w tym zakresie, co wynika z treści pisma z dnia 13 września 2021 r. wzywającego do przesłania dokumentacji rejestrowej, poprzestał na otrzymanej informacji, nie podejmując próby zidentyfikowania tejże umowy, którą to strona - według jej twierdzeń - nie dysponowała. Kolegium wskazało, że organ nie podjął działań nakierowanych na zweryfikowanie twierdzeń odnośnie działalności gospodarczej prowadzonej przez P. P., co podnosiła skarżąca, a dodatkowo SKO podniosło, że jakkolwiek wyjaśnienia strony i informacje otrzymane od właściwych organów mogą mieć istotne znaczenie w sprawie, nie są to jedyne możliwości ustalenia faktów w sprawie, na co pozwalają również inne środki, którymi dysponuje organ, w tym przesłuchanie świadków, z czego nie skorzystano.
W ocenie Kolegium, przedstawione okoliczności uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.). SKO podkreśliło, że w chwili rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego "istniało zbyt dużo wątpliwości w odniesieniu do tego, w skład czyjego majątku wchodził ww. pojazd, które to powinny zostać ostatecznie wyjaśnione, tak żeby możliwym było ustalenie jednoznacznych wniosków, opartych o konkretny materiał dowodowy, a nie jedynie domniemanie, które nie powinno mieć tutaj miejsca". Podniesiono również, że organ I instancji nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego, w taki sposób, który wykluczyłby jakąkolwiek niepewność, a podjęte w sprawie czynności były niewystarczające. W konsekwencji SKO uznało rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji za przedwczesne.
Sprzeciw od powyższej decyzji do WSA w Opolu wniosła A. S., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że Prezydent Miasta Opola decyzją z 20 sierpnia 2021 r. umorzył postępowanie prowadzone wobec P. P., w związku z jego śmiercią. Zauważyła, że organ nie zawiesił postępowania do czasu ustalenia spadkobierców właściciela pojazdu, a obecnie prowadzone jest wobec niej "na podstawie domysłów a nie faktycznych dowodów", w sposób bezpodstawny i bezprawny.
Skarżąca odniosła się do umowy nabycia pojazdu, w oparciu o którą dokonano jego rejestracji, a która jej zdaniem zawiera tylko jednego właściciela – P. P. Następnie zauważyła, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnych dla wyniku sprawy okoliczności już w pierwszym postępowaniu. Nie zebrał całego materiału dowodowego, bowiem w konsekwencji orzeczenia przepadku pojazdu, następnie został on zniszczony. Podniosła, że samo wystąpienie do sądu o przepadek, przy braku rzetelnego ustalenia i powiadomienia właściciela, czyni działania Prezydenta Miasta Opola "bezpodstawnymi".
Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja nie rozstrzygnęła kluczowej kwestii, tj. dwóch postępowań w jednej sprawie, w której wydano już decyzję umarzającą pierwsze postępowanie oraz okoliczności, że nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym umorzeniem sprawy wobec P. P. Strona poddała w wątpliwość działania organu akcentując, że w sytuacji gdy organ w momencie wydawania i wysyłania do zmarłego pierwszej decyzji (dla P. P.) twierdził, że jest ona współwłaścicielem i znał jej adres, to dlaczego nie otrzymała jej i nie miała możliwości czynnego uczestniczenia w pierwszej sprawie, w tym do odwołania. Podkreśliła, że już prowadzone wówczas postępowanie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla niej.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na to, iż nie przestał istnieć przedmiot postępowania, uzasadnione jest prowadzenie innego postępowania w odniesieniu do osoby, która potencjalnie może być również odpowiedzialna w tym zakresie. SKO podkreśliło, że wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalenie kręgu spadkobierców P. P. nie miało znaczenia w sprawie, stąd brak konieczności zawieszenia postępowania. Zdaniem SKO, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe okazało się niewystarczające, wobec czego zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy, również celem wyjaśnienia twierdzeń podniesionych przez skarżącą, które nie zostały jeszcze należycie zweryfikowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił sprzeciw.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zakres przedmiotowy niniejszego postępowania ograniczony jest do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego, która zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest zatem sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje zaś stosunku materialnoprawnego, uniemożliwiając rozstrzygnięciu organu I instancji uzyskanie przymiotu ostateczności. WSA podkreślił, że w ramach niniejszej sprawy może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki zawarte w art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie oraz wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu I we wskazanym zakresie.
Za trafne WSA uznał ustalenia organu odwoławczego co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym. Sąd wskazał, że przy tak zebranym materiale dowodowym, zasadnie organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie I instancji jako nieodpowiadające prawu. Trafnie bowiem wskazał, że organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie jednoznacznych ustaleń faktycznych czy przedmiotowy pojazd stanowił wyłączną własność P. P. będąc jego majątkiem odrębnym, czy też stanowił część majątku wspólnego, należącego zatem również do skarżącej. Okoliczność zawarcia przez małżonków umowy majątkowej nie przesądza o prawie własności pojazdu, zaś przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków. WSA podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359; dalej: k.r.o.) nie ustanawiają domniemania prawnego przynależności składników majątkowych do majątku wspólnego, w konsekwencji czego w przedmiotowej sprawie organ nie mógł a priori przyjąć, że pojazd nabyty przez P. P. przed zawarciem umowy majątkowej ze skarżącą stanowił ich majątek wspólny.
Tym bardziej w sytuacji, gdy skarżąca podnosiła, że został on nabyty w ramach prowadzonej przez P. P. działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, organ I instancji całkowicie pominął twierdzenia skarżącej i nie zbadał choćby dokumentów, które musiały zostać przedstawione organowi przy rejestracji pojazdu, co trafnie zauważył organ odwoławczy. W przypadku gdy skarżąca w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wielokrotnie podnosiła okoliczności, które mogłyby dowodzić, że pojazd faktycznie stanowił majątek osobisty jej męża, organ I instancji miał obowiązek tę kwestię zbadać w oparciu o akta do których miał dostęp z urzędu, ewentualnie skorzystać z innych środków dowodowych.
Zdaniem WSA, wskazany przez organ odwoławczy zakres uzupełnienia postępowania dowodowego jest niezbędny dla ustalenia osób zobowiązanych do pokrycia kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym ww. pojazdu. Dla rozpatrzenia sprawy niezbędne jest wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącą, tj. nabycia pojazdu przez jej zmarłego męża ze środków własnych i w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Za prawidłowe uznał stanowisko SKO, iż takie informacje powinny być zawarte w umowie nabycia pojazdu, przedłożonej organowi I instancji w trakcie procedury jego rejestracji. Sąd stwierdził, że w konsekwencji braków tych ustaleń zasadnie Kolegium stwierdziło, iż okoliczności wskazane w kwestionowanej decyzji stanowią o naruszeniu przepisów dotyczących postępowania dowodowego tj. art. 77 §, art. 80, art. 8, art. 11, art. 7 i art. 75 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że w okolicznościach badanej sprawy organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy. WSA przyznał rację organowi odwoławczemu, który stwierdził, że mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania nie mógł bez jej naruszenia przeprowadzić postępowania dowodowego, które wymaga zweryfikowania czy pojazd wchodził w skład majątku wspólnego małżonków, czy stanowił odrębny majątek. Posłużyć temu mogą nie tylko dowody z akt rejestracji pojazdu, ale również z innych środków dowodowych jak na przykład przesłuchanie świadków. W ocenie WSA, zasadnie uznał organ odwoławczy, że obowiązkiem organu pierwszoinstancyjnego, będzie zebranie dowodów i ich ocena bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Sąd podniósł, że po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do pierwotnego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku, a zatem na nowo zostaje ustalony stan faktyczny jak i prawny sprawy. Organ odwoławczy sprostał wymogom wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem WSA, dostrzeżone przez SKO wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem materiału tego w sprawie brak, co wyrażono obszernie, i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Dokonując kontroli instancyjnej prawidłowo bowiem stwierdził braki dowodowe, które skutkowały wadliwością dokonanej oceny prawnej.
WSA podkreślił, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dokonuje kontroli decyzji organu I instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych temu organowi przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy. Organ odwoławczy nie może zaś żadnym razie zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze wskazał na konieczne do ustalenia okoliczności, po drugie w sposób dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona, a po trzecie nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, zauważając braki dowodowe, nienadające się do konwalidowania na etapie odwoławczym. Za trafne WSA uznał również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej skargą decyzji. W rozpoznawanej sprawie brak jest zaś podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej co do jej okoliczności faktycznych i prawnych, a podnoszonych przez skarżącą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego art. 130a ust. 10, 10d, 10e i 10h p.r.d. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęci, że mimo ustalenia właściciela pojazdu w zakończonych postępowaniach administracyjnych i sądowym, organ administracji, jakim jest Starosta, może nadal prowadzić nowe postępowania administracyjne, w celu ustalenia właściciela pojazdu;
- 2. prawa procesowego art. 151a § 1 oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu bez rozpoznania zarzutów zawartych w treści sprzeciwu, a odnoszących się do naruszenia prawa procesowego, tj. art. 61 § 4, art. 16, art. 97 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powody oddalenia sprzeciwu przedstawione w uzasadnieniu wyroku wskazują jednoznacznie na błędną wykładnię art. 130a ust. 10, 10d, 10e i 10h p.r.d. oraz brak rozpoznania zarzutów formalnych, dotyczących dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA nie odniósł się do zarzutów formalnych sformułowanych w sprzeciwie od decyzji organu II instancji, skupiając się na postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ I instancji, które było zdaniem Sądu niewystarczające. Tymczasem organy obu instancji nie dokonały żadnej oceny podstaw prawnych wszczęcia i prowadzenia postępowania o ustalenie obowiązku wniesienia przez skarżącą opłaty za pojazd będący własnością P. P. Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiono o przepadek pojazdu na rzecz Miasta Opola, przedkładając Sądowi dowody na to, iż P. P. jest jedynym właścicielem i to jemu prawidłowo doręczono wezwanie do odbioru pojazdu.
Sąd pozbawił własności P. P., gdyż z całej posiadanej przez Miasto Opole dokumentacji wynikało, że jest on jedynym właścicielem pojazdu. Kasatorka, nie będąc właścicielem pojazdu, nie brała zaś udziału w postępowaniu.
Ponadto stwierdzono, że skoro osoba będąca stroną zmarła, to obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania do czasu ustalenia spadkobierców na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Mimo ustawowego obowiązku, Prezydent Miasta Opola nie powiadomił strony o toczącym się postępowaniu zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. Z uwagi zaś na umorzenie postępowania administracyjnego decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r., stosownie do art. 16 k.p.a. niedopuszczalne jest ponowne prowadzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W skardze kasacyjnej podkreślono, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie, a nie przeciwko osobom, zaś śmierć strony nie kończy postępowania, gdyż w jej prawa i obowiązki wstępują spadkobiercy. W tej sytuacji prowadzenie nowego postępowania z udziałem innej strony w tej samej sprawie jest niedopuszczalne i takie postępowanie, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinno zostać umorzone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., będzie niewystarczające.
Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I isnatncji. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji, zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, które w niniejszej sprawie – z uwagi na ich charakter – należy rozpoznać łącznie. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych petitum przepisów w związku z tym, że w jej ocenie WSA nie dokonał oceny zarzutów sformułowanych w sprzeciwie, skupiając się na postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ I instancji. W tym miejscu ponownego wskazania wymaga, iż treść art. 64e p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznawania sprzeciwu jedynie poprzez badanie istnienia w sprawie przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej.
Tym samym nie zachodzi możliwość dokonania takiej kontroli sądowej, o której mowa w ww. przepisie, bez zbadania zakresu uchybień, które zostały wytknięte organowi I instancji przez organ odwoławczy. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, ocena naruszeń prawa materialnego, stanowiącego podstawę merytoryczną wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, na etapie badania sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest przedwczesna i powodowałaby przesądzenie o meritum sprawy. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem Sąd I instancji nie mógł odnieść się do meritum sprawy oraz rozstrzygnąć w zakresie nałożonego na skarżącą obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu na parkingu strzeżonym. Jak słusznie zauważył WSA, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż do wyjaśnienia pozostał zasadniczy zakres sprawy, zaś organ pierwszoinstancyjny, z uchybieniem przepisom postępowania, nie dokonał jednoznacznych i kompletnych ustaleń faktycznych.
Zasadnie zatem na te uchybienia zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając decyzje I instancji oraz przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji w sposób bardzo szczegółowy wskazał na zakres niewyjaśnionych okoliczności i zasadnie uznał, że organ odwoławczy nie mógł dostrzeżonych braków postępowania uzupełnić w dodatkowym postępowaniu dowodowym. Skala koniecznych do poczynienia ustaleń uzasadniała zatem wydanie decyzji kasatoryjnej, zaś Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny tej decyzji w oparciu o wspomniany powyżej art. 64e p.p.s.a.
Zauważyć trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w sposób wyczerpujący wykazał zasadność kasatoryjnej decyzji SKO z uwagi na brak wystarczającego zgromadzenia przez Prezydenta Miasta Opola materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie tego, czy przedmiotowy pojazd stanowił wyłączną własność P. P., czy też stanowił część majątku wspólnego byłych małżonków. Zdaniem NSA, dostrzeżony zakres uzupełnienia postępowania dowodowego jest niezbędny dla ustalenia osób zobowiązanych do pokrycia kosztów nałożonych decyzją, a wynikających z usunięcia i przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym. Niniejsza sprawa wymagała, jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, dokonania ustaleń przez organ I instancji w zakresie stwierdzenia bez żadnych wątpliwości osoby będącej właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, a zatem ustalenia zakresu podmiotowego objęcia dyspozycją normy o której mowa w art. 130 ust. 10h p.r.d.
Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, w rozpoznawanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy był niekompletny w takim zakresie, że nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, iż skarżąca była właścicielem przedmiotowego pojazdu i winna ponosić koszty wygenerowane na skutek jego usunięcia i przechowywania na parkingu strzeżonym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej zabrakło wyjaśnienia i oceny zasadniczych kwestii w sprawie. Na te braki zasadnie wskazał organ odwoławczy podkreślając, że organ I instancji zobowiązany był do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z przepisami k.p.a. Okoliczność ta uniemożliwiała zatem uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na umorzenie postępowania przez organ II instancji.
Możliwość taka była wykluczona z uwagi na powyżej wskazane braki w wyjaśnieniu sprawy przez organ pierwszoinstancyjny. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie w żadnej mierze nie mógłby doprowadzić do wydania decyzji reformatoryjnej, bowiem zakres sprawy konieczny i pozostały do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie właściciela przedmiotowego pojazdu stanowiło zasadniczą kwestię, która winna podlegać zbadaniu przez organy obu instancji, nie zaś tylko przez organ odwoławczy, a zatem okoliczność ta wymagała procedowania ponownie przez organ pierwszoinstancyjny.
Tym samym przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była konieczność wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji i co zasadnie podniósł WSA. Zgodnie zaś z treścią przywołanego na wstępie art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie fakt wystąpienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Za w pełni uprawnione należy więc uznać stanowisko Sądu I instancji, który przeprowadził kontrolę decyzji kasatoryjnej w rozpoznawanej sprawie i który uprawniony był jedynie do sprawdzenia, czy organ II instancji mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wystąpienie w tej decyzji wyłącznie naruszeń prawa procesowego i to na tyle znamiennych w skutkach, że zakres, który pozostał niewyjaśniony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógłby zostać uzupełniony przez organ odwoławczy.
Brak możliwości zastąpienia organu I instancji w tym zakresie przez organ odwoławczy niewątpliwie wynika z obowiązku zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z treści ww. art. 15 k.p.a. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca kompetencję do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej przyznał właśnie wyłącznie w przypadkach, gdy uchybienia procesowe popełnione w toku orzekania przez organ I instancji były na tyle istotne, że nie nadawały się do uzupełnienia przed organem drugoinstancyjnej na podstawie art. 136 k.p.a. i nie pozwalały mu na rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez orzeczenie co do istoty sprawy na skutek uchylenia decyzji. Organ administracji publicznej I instancji, wydając ponownie rozstrzygnięcie na skutek uchylenia jego decyzji decyzją kasataroryjną, będzie mógł zastosować normę prawa materialnego regulującą obciążenie kosztami związanymi z usunięciem i przechowywaniem pojazdu na parkingu strzeżonym dopiero po ustaleniu istotnych w sprawie kwestii podmiotowych.
Dostrzeżonych braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie sposób było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na wskazaną powyżej zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138 oraz orzecznictwo powołane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.