Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Po 327/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargi M. L. (dalej zwanego "Skarżącym"), uchylając zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] lutego 2016 r. (nr [...]) i z [...] lutego 2016 r. (nr [...]) oraz poprzedzające je decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej "WITD") z [...] listopada 2015 r. (nr [...]) i z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ponadto WSA zasądził od GITD na rzecz Skarżącego 640 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] września 2015 r. o godz. 8:30 w miejscowości [...] przeprowadzono kontrolę dwóch autobusów (kierowanych przez M. L. i J. S.), którymi wykonywany był w imieniu Skarżącego krajowy transport drogowy osób. Ustalono, że przewóz polegał na dowozie dzieci do szkół w [...], [...] i [...], przy czym kierowcy realizowali przewozy w dni, kiedy we wskazanych placówkach oświatowych były prowadzone zajęcia dydaktyczne, a pasażerami byli wyłącznie uczniowie wspomnianych szkół. Kierowcy (przesłuchani w charakterze świadków) zeznali, że: 1) przewozy dzieci odbywały się zawsze o tych samych godzinach i z tych samych przystanków, chyba że dyrekcja szkoły zgłosiła, że z jakichś przyczyn nie było potrzeby przewozu, 2) dzieci były zabierane z przystanków autobusowych albo z miejsc wyznaczonych przez gminę, 3) trasa była zawsze taka sama.
W toku postępowania administracyjnego Skarżący wskazał, że przewóz objęty kontrolą z [...] września 2015 r. nie jest przewozem regularnym specjalnym, ponieważ umowa z Gminą [...] (zawarta 14 sierpnia 2015 r.), która reguluje przewóz dzieci do szkół: 1) nie określa zamkniętej liczby uczniów, których przewożono do szkół i z nich odwożono, 2) godziny przywozów i odwozów są zmienne i dopasowane do potrzeb oraz każdorazowo uzgadniane z dyrektorem szkoły, 3) nie ma cennika opłat, który jest wymagany przy przewozach regularnych specjalnych, 4) dzieci wsiadają lub wysiadają w pobliżu zabudowań, miejsca zamieszkania, a nie wyłącznie na przystankach. Skarżący przedłożył organowi wspomnianą umowę zawartą Gminą [...] wraz z dziennym planem przewozów, stanowiącym załącznik do tej umowy.
Decyzjami z [...] listopada 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. WITD, na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej zwanej "utd") w związku z lp. 2.1 załącznika nr 3 do utd, nałożył na Skarżącego dwie kary pieniężne - każda w wysokości 8000 zł - za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem WITD, skontrolowane przewozy należało zakwalifikować jako regularne przewozy specjalne osób. W ocenie organu, incydentalnie zmiany tras i godzin przewozów, ze względu na okoliczności związane z działalnością placówek oświatowych, nie są podstawą do zaklasyfikowania przewozów jako okazjonalnych.
Skarżący złożył odwołania od decyzji WITD.
Decyzjami z [...] lutego 2016 r. i [...] lutego 2016 r. GITD utrzymał w mocy decyzje WITD. Zdaniem GITD, wykonywanie przewozów po stałych trasach i w stałych godzinach oznacza, że przewozy wykonywane przez Skarżącego mają charakter regularny. Okoliczność, że czasami może dojść do zmiany godzin przejazdu (o ile nie jest to zależne od Skarżącego), nie powoduje, że przewozy te tracą charakter regularny.
Skarżący złożył do WSA skargi na decyzje GITD. Podniósł w szczególności, że jako przewoźnik został wyłoniony w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w trybie przetargu i miał obowiązek akceptacji umowy stanowiącej załącznik do specyfikacji zamówienia. Zdaniem Skarżącego, nie była możliwa równoczesna realizacja warunków wynikających z umowy oraz warunków, których spełnienie byłoby konieczne w celu uzyskania zezwolenia na przewóz regularny specjalny.
WSA połączył wspomniane skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a następnie skargi te uwzględnił.
WSA uznał, że organy administracji naruszyły art. 92a ust. 2 utd, ponieważ wymierzyły Skarżącemu - w rezultacie przeprowadzonej kontroli - dwie kary w łącznej wysokości przekraczającej 10 000 zł. Zajmując takie stanowisko, WSA przyjął, że decyzje zostały wydane na podstawie ustaleń jednej kontroli drogowej pojazdów, udokumentowanej dwoma protokołami kontroli.
Zdaniem WSA, organy naruszyły również art. 4 pkt 9 w zw. z pkt 7 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) utd. WSA stwierdził, że uznanie przewozu za regularny wymaga spełnienia następujących warunków: 1) ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, 2) podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, 3) określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, 4) ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, 5) wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Natomiast przewóz regularny specjalny to przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 utd.
Zdaniem WSA, w tej sprawie nie było podstaw do uznania, że przewóz wykonywany przez Skarżącego był przewozem regularnym specjalnym w rozumieniu art. 4 pkt 9 utd, a w konsekwencji - że Skarżący powinien był posiadać zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) utd. WSA uznał, że Skarżący nie byłby w stanie załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia - z przyczyn od siebie niezależnych - większości dokumentacji wymaganej w art. 22 utd, w tym rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu. Skarżący jako przewoźnik został bowiem wyłoniony w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w trybie przetargu. Składając ofertę, Skarżący był zobowiązany do spełnienia wszystkich kryteriów określonych przez Gminę [...] w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w tym musiał zaakceptować treść umowy stanowiącej załącznik do specyfikacji. Tymczasem w załączniku do tej umowy Gmina [...]: 1) określiła jedynie godziny odjazdu z miejscowości początkowych, zastrzegając sobie wyłączne prawo zmiany godzin odjazdu, 2) nie określiła przystanków, na których będą zabierani i wysadzani pasażerowie.
W ocenie WSA, działanie organów w tej sprawie naruszało także art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), to jest zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Organy nie uwzględniły bowiem okoliczności korzystnych dla Skarżącego, który były podnoszone w toku postępowania administracyjnego, a także nałożyły dwie kary za jedno zachowanie.
WSA zwrócił również uwagę na konieczność prounijnej wykładni art. 4 pkt 9 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) utd, uwzględniającej treść art. 2 pkt 3 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. Urz. UE L 300 z 14 listopada 2009 r., s. 88 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 1073/2009"). Zdaniem WSA, w konsekwencji należało przyjąć, że niepubliczny, regularny przewóz uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej nie wymaga uzyskania przez przedsiębiorcę zezwolenia. WSA zwrócił przy tym uwagę, że z dniem 1 stycznia 2017 r. dojdzie do zmiany art. 4 pkt 7 utd przez uchylenie definicji dotyczącej regularnego przewozu osób i wprowadzenie w jej miejsce definicji międzynarodowego przewozu regularnego.
GITD złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
GITD zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez WSA, że organ w sposób nietrafny uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że Skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny, podczas gdy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ wyjaśnione i uwzględnione, przy czym subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego dokonana w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania musiała doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżącego usług jako przewozów regularnych specjalnych;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 pkt 7, pkt 9 oraz art. 18 ust. 1 utd, polegające na ich błędnej wykładni, wyrażające się w mylnym przyjęciu przez WSA, że stałe, systematyczne wykonywanie przewozów uczniów na określonej trasie (z domu do szkoły, przy zatrzymywaniu się pojazdu na ustalonych z góry przystankach), za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, w określonych z góry odstępach czasu (na podstawie uzgodnionego rozkładu jazdy), nie stanowi przewozu regularnego specjalnego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zastosowania przez WSA w niniejszej sprawie wobec Skarżącego wykonującego przewozy regularne specjalne bez zezwolenia art. 92a ust. 1 utd wraz z lp. 2.1 załącznika do utd, podczas gdy z powołanych przepisów utd w żadnym razie nie wynika, ażeby kwalifikacja przewozów jako regularnych specjalnych uzależniona była od spełnienia przez przedsiębiorcę wszystkich przesłanek charakteryzujących przewóz regularny, lecz wystarczające jest tu ustalenie wystąpienia konstytutywnych cech tego rodzaju usług, tj. że przewozy odbywają się po określonej trasie i w określonych odstępach czasu;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 68 ust. 1 pkt 1, art. 71, art. 92a ust. 1 i ust. 2 utd przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA, że dwoma pojazdami prowadzonymi odrębnie przez dwóch kierowców można wykonywać jeden przewóz podlegający ocenie pod kątem zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami odnoszącymi się do transportu drogowego, podczas gdy z treści art. 68 ust. 1 pkt 1 utd, art. 71 utd wynika, że kontroli drogowej podlegają pojazdy i ich kierowcy, co oznacza, że pojęcie kontroli drogowej, którym ustawodawca posługuje się w art. 92a ust. 2 utd odnosić należy od kontroli jednego pojazdu i kierującego nim kierowcy, czyli do jednego przewozu, zaś w sprawach, w których zapadł zaskarżony wyrok, inspektorzy dokonali dwóch kontroli dwóch różnych pojazdów należących do Skarżącego, prowadzonych przez dwóch różnych kierowców, wykonujących dwa różne przewozy, wobec czego każdy z tych przewozów podlegał odrębnie ocenie pod kątem naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego;
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/2009 oraz art. 4 pkt 7 i pkt 9, art. 18 ust. 1 utd oraz lp. 2.1 załącznika do utd przez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że przewozy regularne specjalne w krajowym transporcie drogowym nie wymagają uzyskania zezwolenia na przewóz regularny specjalny, skoro obowiązku takiego zezwolenia nie wymagają regulacje wspólnotowe, podczas gdy powołane przez WSA rozporządzenie nr 1073/2009 dotyczy tylko przewozów regularnych specjalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, zaś Skarżący wykonywał krajowy przewóz regularny specjalny, który zgodnie z jednoznacznie brzmiącym art. 18 ust. 1 utd wymaga uzyskania zezwolenia.
W uzasadnieniu GITD wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Stwierdził w szczególności, że wprawdzie rozporządzenie nr 1073/2009 ma zastosowanie wyłącznie do międzynarodowych przewozów osób, niemniej jednak w treści tego rozporządzenia znajduje się wskazówka dotycząca uregulowania zasad wykonywania przewozów dzieci do szkół. W art. 5 ust. 2 lit. b) akapit drugi rozporządzenia nr 1073/2009 określono bowiem, że świadczenie szczególnych usług regularnych nie wymaga zezwolenia zgodnie z rozdziałem III, jeżeli odbywa się na podstawie umowy pomiędzy organizatorem i przewoźnikiem. Zdaniem Skarżącego, polski ustawodawca zwrócił uwagę na tę niekonsekwencję i wprowadził od 1 stycznia 2017 r. zmianę art. 18 utd, zgodnie z którą wykonywanie przewozów regularnych organizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego w krajowym transporcie drogowym nie wymaga zezwolenia, o ile w środkach transportu znajduje się dokument stwierdzający uprawnienie do ich wykonywania.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD (radca prawny) poparł skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) i/lub naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej złożonej przez GITD zostały oparte na obu podstawach określonych w art. 174 ppsa. GITD zarzucił WSA naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię definicji przepisów określających przesłanki uznania przewozu za przewóz regularny specjalny (art. 4 pkt 7 i pkt 9 oraz art. 18 ust. 1 utd), 2) błędną wykładnię przepisów określających zakres kontroli przewozów przeprowadzanej przez GITD oraz karania za stwierdzone naruszenia (art. 68 ust. 1 pkt 1 i art. 71 utd oraz art. 92a ust. 1 i ust. 2 utd), 3) błędną wykładnię i zastosowanie przepisów krajowych i unijnych dotyczących kwestii obowiązku uzyskania zezwolenia na przewóz regularny specjalny (art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/2009 oraz art. 4 pkt 7 i 9 oraz art. 18 ust. 1 utd).
Natomiast w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa GITD zarzucił, że WSA błędnie ocenił, że organy administracji dokonały nietrafnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie uznania, że skontrolowane przewozy były przewozami regularnymi specjalnymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa).
Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie ma usprawiedliwione podstawy i dlatego zasługuje na uwzględnienie.
Zasadny jest zarzut postawiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Zaskarżonym wyrokiem WSA (po uprzednim połączeniu na rozprawie spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia) rozpoznał dwie skargi na dwie decyzje GITD, które zostały wydane w dwóch postępowaniach wszczętych na skutek ustaleń poczynionych podczas przeprowadzonych [...] września 2015 r. w [...] kontroli dwóch autobusów, którymi wykonywano przewóz w imieniu Skarżącego. W protokole rozprawy wskazano, że podstawę połączenia spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia stanowił art. 111 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. W uzasadnieniu wyroku WSA nie wyjaśnił jednoznacznie powodów, dla których uznał, że obie połączone sprawy mogły być objęte jedną skargą. Niemniej jednak z rozważań na s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywieść, że WSA uznał, że kary pieniężne w obu postępowaniach zostały nałożone za ten sam czyn ustalony podczas jednej kontroli drogowej, aczkolwiek udokumentowanej dwoma protokołami kontroli.
Wynika z tego, że zdaniem WSA kontrole dwóch pojazdów prowadzonych przez dwóch różnych kierowców zatrudnionych przez jednego przewoźnika to w istocie jedna kontrola drogowa, podczas której nie jest dopuszczalne nałożenie kar, których suma przekracza 10 000 zł (vide art. 92a ust. 2 utd).
Stanowisko WSA jest błędne. Trafnie stwierdził GITD w skardze kasacyjnej, że z art. 68 ust. 1 pkt 1 i art. 71 utd wynika, że kontroli drogowej podlegają pojazdy i ich kierowcy, a zatem pojęcie kontroli drogowej z art. 92a ust. 2 utd należy odnosić do kontroli jednego pojazdu i kierującego nim kierowcy, czyli jednego przewozu. Należy zauważyć, że kwestia taka była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 1 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 87/10) i z 24 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 257/10 - treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), w których stwierdzono w szczególności, że: 1) zatrzymanie do kontroli drogowej pojazdu otwiera kontrolę tego przewozu, tego pojazdu i prowadzącego go kierowcy, a uchybienia przepisom dotyczącym transportu drogowego związane z przewozem wykonywanym przez każdy pojazd i każdego kierowcę muszą być oceniane oddzielnie, 2) nie ma podstaw do uznania, że jeśli w jednym miejscu i czasie skontrolowano kilka pojazdów należących do jednego przedsiębiorcy, to mamy do czynienia z jedną kontrolą drogową i jednym naruszeniem.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko przedstawione w przywołanych wyrokach NSA. W konsekwencji za prawidłowy należy uznać pogląd autora skargi kasacyjnej, że każdy z przewozów skontrolowanych w obu sprawach kontrolowanych przez WSA podlegał odrębnie ocenie pod względem naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Trafne są również zarzuty postawione w pkt 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej. GITD zasadnie podniósł, że WSA dokonał błędnej wykładni pojęcia "przewóz regularny specjalny" oraz wadliwie ocenił kwestię obowiązku uzyskiwania zezwolenia na taki przewóz w krajowym transporcie drogowym.
Zgodnie z art. 4 pkt 9 utd przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Natomiast w art. 4 pkt 7 utd ustawodawca określił, że przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.). Z art. 2 ustawy Prawo przewozowe wynika m.in., że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy.
Z kolei w art. 18 ust. 1 utd ustawodawca określił, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia wydawanego w krajowym i międzynarodowym transporcie drogowym przez właściwe, wskazane w tym przepisie organy.
W zaskarżonym wyroku WSA przyjął, że przewóz jest przewozem regularnym, gdy: 1) został ustalony rozkład jazdy określający godziny wykonywania przewozu, 2) rozkład jazdy został podany do publicznej wiadomości, 3) zostały określone przystanki, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, 4) został ustalony cennik opłat podany do publicznej wiadomości, 5) transport jest wykonywany zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. WSA dodał, że cechy te powinien spełniać też przewóz regularny specjalny. Z rozważań WSA wynika ponadto, że nie jest przewozem regularnym specjalnym przewóz dzieci do szkół, który odbywa się codziennie w związku z umową zawartą przez przewoźnika, w której: 1) określono trasy przejazdu, 2) określono jedynie godziny odjazdu z miejscowości początkowych (które mogą zostać zmienione), 3) określono przedział godzinowy odwozu uczniów, 4) nie wskazano przystanków, na których będą zabierani i wysadzani pasażerowie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez WSA cechy przewozu dzieci do szkół są cechami przewozu regularnego specjalnego. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku NSA z 12 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 305/14), że z uwagi na niepubliczny charakter przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 ugh) "nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom – uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów.
Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu". Wobec tego - jak trafnie stwierdził GITD w skardze kasacyjnej - stałe, systematyczne wykonywanie przewozów uczniów na określonej trasie, za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, w określonych z góry odstępach czasu (na podstawie uzgodnionego rozkładu jazdy) stanowi przewóz regularny specjalny. Dla takiej kwalifikacji przewozu nie jest w takim przypadku konieczne wystąpienie wszystkich warunków przewozu regularnego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 590/16). Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza przy tym możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12; z 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14; z 29 października 2015 r., sygn. II GSK 1993/14; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1209/15).
Błędne jest również stanowisko WSA, że przewóz regularny specjalny – jeśli dotyczy przewozu uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej – nie wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) utd, gdyż przemawia za tym prounijna wykładnia tego przepisu, uwzględniająca treść art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/2009 (wskazującą, że świadczenie szczególnych usług regularnych – do których zalicza się m.in. przewóz uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej – nie wymaga zezwolenia zgodnie z rozdziałem III, jeżeli odbywa się na podstawie umowy pomiędzy organizatorem i przewoźnikiem). W skardze kasacyjnej GITD zasadnie podniósł, że WSA nie dostrzegł, że rozporządzenie nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (art. 1 ust. 1), przy czym w świetle analizowanego rozporządzenia, przewóz międzynarodowy to przejazd pojazdu z przekroczeniem granicy państwa członkowskiego UE (zob. art. 2 pkt 1).
Z uwagi na to, nie ma powodów dla przenoszenia reguł określonych w rozporządzeniu nr 1073/2009 w odniesieniu do przewozu regularnego specjalnego w rozumieniu art. 4 pkt 9 utd, który nie jest przewozem międzynarodowym w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1073/2009. W konsekwencji treść art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/2009 nie ma znaczenia dla wykładni art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) utd. Z ostatnio powołanego przepisu jednoznacznie natomiast wynika, że wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia.
Bez znaczenia dla rozpoznania tej sprawy ma wskazana przez WSA planowana zmiana art. 4 pkt 7 utd (wbrew stanowisku WSA, zmiana ta nie weszła w życie 1 stycznia 2017 r., lecz wskutek nowelizacji ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym termin tej nowelizacji odroczono – według aktualnego stanu rzeczy – do 1 stycznia 2020 r.) oraz wskazana w odpowiedzi na skargę kasacyjną zmiana art. 18 ust. 1a utd, która będzie wyłączać obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych organizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego w krajowym transporcie drogowym - o ile w środkach transportu znajduje się dokument stwierdzający uprawnienie do ich wykonywania (również ta zmiana nie weszła jak dotąd w życie, aktualnie termin wejścia w życie tej nowelizacji to 1 stycznia 2020 r.). Organ prawidłowo stosował bowiem przepisy, które obowiązywały w dacie wydawania decyzji
W świetle przedstawionej wyżej, prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego regulujących kwestię wykonywania przewozu regularnego specjalnego, determinującej zakres ustaleń faktycznych, jakie powinny zostać poczynione w sprawie, aby możliwe było zastosowanie tychże przepisów - nie można podzielić stanowiska WSA, że organy administracji nieprawidłowo rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, naruszając przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzone w sprawie dowody (przede wszystkim umowy łączące Skarżącego z Gminą [...], a także zeznania kierowców skontrolowanych autobusów) pozwalały na ustalenie cech przewozów wykonywanych przez Skarżącego w dniu kontroli i ocenę, czy cechy te odpowiadają warunkom uznania przewozu za przewóz regularny specjalny.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał również zarzut postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.
Analizowany zarzut nie jest natomiast zasadny w zakresie, w jakim zarzuca WSA naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że WSA naruszył obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa), ani obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób poddający się ocenie instancyjnej (art. 141 § 4 ppsa).
Z uwagi na zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych istota obu kontrolowanych spraw jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem na podstawie art. 188 ppsa uchylając zaskarżony wyrok jednocześnie rozpoznał skargi.
Skargi Skarżącego podlegały oddaleniu.
Wbrew zarzutom postawionym w tychże skargach, organy administracji nie dokonały błędnej interpretacji art. 4 pkt 7 i pkt 9 utd. W świetle prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji, Skarżący wykonywał skontrolowanymi pojazdami przewozy regularne specjalne. W takiej sytuacji organy administracji zgodnie z prawem uznały, że Skarżący podlega karze pieniężnej, o której mowa w lp. 2.1 załącznika nr 3 do utd, który stanowi, że wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym podlega karze pieniężnej w wysokości 8000 zł. Z punktu widzenia tej oceny nie ma znaczenia podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że nie byłaby możliwa jednoczesna realizacja warunków wynikających z umowy zawartej z Gminą oraz warunków koniecznych dla uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego.
W świetle przepisów obowiązujących w dacie kontroli drogowych, Skarżący miał obowiązek uzyskania zezwolenia, jeśli zamierzał wykonywać przewóz regularny specjalny. Z akt kontrolowanych spraw nie wynika, aby Skarżący wystąpił o uzyskanie takiego zezwolenia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
PG