Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2346/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.O. (zwanej dalej: skarżącą) na Uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z [...] sierpnia 2012 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z [...] lipca 2012 r., stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Rada Izby Notarialnej w W. na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", oraz art. 72 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), zwanej dalej: p.n., uchwałą z [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówiła skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W uzasadnieniu uchwały stwierdziła, że zgodnie z art. 72 p.n. aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, a w ramach szkolenia aplikant obowiązany jest do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Stwierdziła, że skarżąca odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem kilku notariuszy, przy czym patron notariusz A.K., u którego skarżąca odbywała praktyczną naukę zawodu w okresie od 17 marca 2011 r. do 4 listopada 2011 r. wydał jej negatywną opinię (w tym ocenę niezadowalającą w zakresie stosowania prawa w praktyce), informując ponadto o porzuceniu aplikacji, podejrzeniu popełnienia przestępstwa na szkodę Kancelarii, wszczęciu postępowania dyscyplinarnego oraz śledztwa.
Rada ustaliła, że w stosunku do aplikanta toczy się obecnie postępowanie dyscyplinarne obejmujące poważne zarzuty, m.in. wprowadzanie do Repertorium A notariusza danych niezgodnych ze stanem rzeczywistym, przerabianie i zmienianie danych, a także wprowadzenie notariusza w błąd w celu wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w księgach biurowych kancelarii, dla osiągnięcia korzyści majątkowych. Rada wskazała, że nie może nie zauważyć nieprawidłowości mających miejsce podczas odbywania praktyki przez skarżącą u patrona notariusza A.K. Mając powyższe na uwadze, mimo zdania przez skarżącą obu kolokwiów przewidzianych programem aplikacji notarialnej, nie można było uznać, że aplikant należycie zapoznał się z obowiązkami związanymi z wykonywaniem zawodu notariusza (§ 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości"), co uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia.
Skarżąca w zażaleniu wniosła o uchylenie tej uchwały i potwierdzenie uprawnień do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Krajowa Rada Notarialna uchwałą z [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 72 § 2 p.n. oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jest elementem "pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" dla zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 p.n. do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej, a więc uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr VII/84/2011 z 19 listopada 2011 r.) jest umocowana w wymienionych przepisach i zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Uchwały te nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym.
Znaczenie pojęcia "odbywanie aplikacji notarialnej" w myśl art. 72 § 2 p.n. wymaga odwołania się do § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, który stanowi, że aplikant odbywa aplikację u notariusza. Mowa jest tu o instytucji patronatu, której wymiar i znaczenie dla szkolenia aplikanta określa § 6 rozporządzenia. Organ podkreślił, że aplikacja notarialna ma służyć wszechstronnemu przygotowaniu merytorycznemu i praktycznemu kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. Kluczową rolę w tym procesie odgrywa zaznajamianie się aplikanta z czynnościami notarialnymi pod kierunkiem patrona. Podsumowaniem tego procesu jest opinia, którą patron wystawia aplikantowi. Patron skarżącej wydał jej opinię negatywną, wskazując, że nie osiągnęła ona zadawalających wyników w żadnym z pól tematycznych, których dotyczyło szkolenie zawodowe. Tym samym Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej.
W skardze do WSA skarżąca wniosła m.in. o uchylenie wydanych w sprawie uchwał i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła w niej m.in., że ocena aplikanta w zakresie należytego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza następuje poprzez egzamin notarialny, zatem ani notariusz-patron ani Rada Izby Notarialnej nie są umocowani do oceny, czy aplikant jest należycie przygotowany w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Zdaniem Sądu, z treści § 2 art. 72 p.n. wynika, że odbycie aplikacji, to spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja trwa 2 lat i 6 miesięcy, a w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak też "odbywanie aplikacji notarialnej" jest określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości. W § 2 tego rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako – sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywna opinia powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Tymczasem samorząd zawodowy notariuszy z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" wyprowadził nieuprawniony wniosek, że w owym odbyciu aplikacji należy umieścić treść opinii notariusza-patrona i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od treści tej opinii.
W ocenie Sądu, takie rozumienie tego określenia nie daje się wyprowadzić ani z przepisów ustawy ani z rozporządzenia. Przepis § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia nakłada na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, ale weryfikacja poziomu wiedzy zawodowej, jak trafnie podnosi skarżąca, zostanie sprawdzona podczas egzaminu notarialnego. Cytowany przepis § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia, mający być podstawą dla uznania, że skarżąca nie odbyła aplikacji notarialnej bowiem ocena jej patrona jest negatywna, jest nie do zaakceptowania, w sytuacji, gdy organy samorządu pominęły relacje między aplikantem, a jej patronem i zupełnie nie odniosły się do innych, pozytywnych opinii czterech notariuszy, u których skarżąca uzyskała bardzo dobre oceny. W konkluzji Sąd stwierdził, że istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego.
Nie można więc uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia o jej odbyciu, uprawniającego do przystąpienia do egzaminu notarialnego, jest weryfikacja wiedzy aplikanta wyrażona w opinii notariusza, u którego aplikant odbywa aplikację. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia organów w tej sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 72 i art. 74 § 2 p.n. w związku z art. 217 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Krajowa Rada Notarialna zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Krajowa Rada Notarialna zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego (w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., przez błędną wykładnię:
- 1) art. 72 § 1 p.n. poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza;
- 2) art. 72 § 2 p.n. poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej.
Krajowa Rada Notarialna zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
- 1) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w W. co do dalszego postępowania w sprawie;
- 2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że skoro ustawodawca wymaga od aplikanta notarialnego spełnienia określonych obowiązków, to w konsekwencji należy uznać, że spełnienie tych obowiązków powinno zostać w jakiś sposób zweryfikowane. Uznanie inaczej - a tak czyni Sąd I instancji - prowadzi do pozbawienia wskazanych przepisów ustawy jakiegokolwiek ciężaru normatywnego. Nadto, Krajowa Rada Notarialna posiada ustawową kompetencję do ustalenia programu aplikacji notarialnej i sprawowania nadzoru nad szkoleniem aplikantów, wyraźnie przewidzianą w art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza wynika także z kompetencji Krajowej Rady Notarialnej, określonej w art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Krajowa Rada Notarialna nie traktuje złożenia kolokwium jako osobnej przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, a jedynie jako środek dowodowy, służący do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej wyroku. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń bez odniesienia się do każdego z nich z osobna, gdyż to uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie wskazał, w jaki sposób organ ma stwierdzić spełnianie przez skarżącą przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 p.n. W szczególności w ramach wskazań o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd I instancji powinien był wyraźnie podkreślić, które fakty i dowody świadczą o tym, że K.O. zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów. Tym samym organ I instancji jest na mocy tego wyroku zobowiązany do wydania zaświadczenia, a zarazem nie zna powodów, dla których Sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem i stanem faktycznym w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 2 października 2014 r. K.O. podniosła, że skarga kasacyjna w niesiona w tej sprawie nie dotyczy sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, bowiem ona nie uzyskała zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z uwagi na negatywną opinię patrona, a nie z uwagi na niezdanie kolokwium.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl natomiast art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Krajowa Rada Notarialna zarzuciła we wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej błędną wykładnię art. 72 § 1 p.n. polegającą na zaprzeczeniu, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza i art. 72 § 2 p.n. polegającą na uznaniu, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przywołane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie zostały skonstruowane w taki sam sposób, jak w całej grupie spraw, w których przedmiotem oceny przez Sąd I instancji, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku skarg kasacyjnych Krajowej Rady Notarialnej, była odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, z uwagi na brak spełnienia przez aplikantów notarialnych przesłanki zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza, o której mowa w art. 72 p.n., uzasadniany niezdaniem kolokwiów przeprowadzanych przez organy samorządu notarialnego w ramach aplikacji notarialnej (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13, z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 988/13, z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1205/13, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podniesione w rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne zostały też uzasadnione w taki sam sposób, jak w powołanych wyżej sprawach, gdzie powodem odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej było niezdanie kolokwiów przeprowadzanych przez organy samorządu notarialnego w ramach aplikacji notarialnej. Krajowa Rada Notarialna stwierdziła bowiem w uzasadnieniu wniesionej w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjnej, że "uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza wynika (...) z kompetencji Krajowej Rady Notarialnej, wynikającej z art. 40 § 1 pkt 9 p.n.", oraz że "Krajowa Rada Notarialna nie traktuje jednak złożenia kolokwium jako osobnej przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, a jedynie jako środek dowodowy, służący do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów".
Odnosząc się do tak sformułowanego uzasadnienia zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że zupełnie nie przystaje ono do motywów zaskarżonego wyroku, który został wydany w odmiennym stanie faktycznym. Zarówno z akt sprawy (uzasadnienie zaskarżonych uchwał organów samorządu notarialnego i uzasadnienie zaskarżonego wyroku), jak i odpowiedzi na skargę kasacyjną, a wreszcie stanowiska skarżącej K.O. zaprezentowanego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 2 października 2014 r. wynika, że powodem odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej było uzyskanie negatywnej opinii patrona, nie zaś niezdanie któregokolwiek z kolokwiów przeprowadzonych w ramach aplikacji notarialnej.
Nie mogła więc odnieść pożądanego skutku skarga kasacyjna, która nie koresponduje w zaskarżonym wyrokiem, motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji przy jego wydaniu. Raz jeszcze podkreślić należy, że dotyczy ona zupełnie innego stanu faktycznego (aplikanta, który nie uzyskał zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezdanych kolokwiów przeprowadzanych w ramach odbywanej aplikacji notarialnej), podczas gdy w rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy wydania skarżącej K.O. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej było uzyskanie negatywnej opinii patrona.
Tak sformułowane zarzuty nie spełniały więc ustawowych wymogów, o jakich mowa w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a., skoro argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej na poparcie podniesionych w niej zarzutów nie koresponduje z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie i w literaturze przedmiotu, określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny (por. wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1897/12, Lex nr 1447194).
Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, Lex nr 173263, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, opubl. w: OSP 2005/3/36).
Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w myśl art. 176 p.p.s.a. jednym z jej elementów konstrukcyjnych, niemniej ustawodawca w art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. przewidział możliwość przytaczania przez strony nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie, Krajowa Rada Notarialna nie skorzystała jednak z uprawnienia, o którym mowa w art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.
Z tych samych przyczyn za niewłaściwie uzasadnione należało uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego wymogi, jakie ma spełniać uzasadnienie wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.