Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1074/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego (sygn. akt V SA/Wa 2969/12).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 21 kwietnia 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wpłynął wniosek W. L. o przyznanie płatności na rok 2008. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] w sprawie przyznania W. L. jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2008. W dniu 6 marca 2009 r. J. L. (pełnomocnik W. L.) wniosła do Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. odwołanie od ww. decyzji, a w dniu 25 maja 2009 r. do K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wpłynęło pismo Urzędu Gminy w S., z którego wynikało, że W. L. zmarł w dniu 31 marca 2009 r.

W związku z uzyskaniem informacji o śmierci producenta rolnego, Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał w dniu [...] decyzję [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie odwołania W. L. od decyzji z dnia [...].

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 516/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. decyzję Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...], wskazując na naruszenie przez organ art. 27 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.) oraz art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, powoływana dalej jako Kpa)

Wobec powyższego, pismem z dnia 14 kwietnia 2010 r. Dyrektor Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wezwał J. L. do złożenia wyjaśnień na okoliczność ustalenia kręgu spadkobierców W. L. W odpowiedzi na powyższe, J. L. wskazała, że jest jedynym spadkobiercą, bowiem pomimo tego, że posiada rodzeństwo, to żadne z nich nie pracuje w rolnictwie i nie posiada kwalifikacji rolniczych. Ponadto J. L. poinformowała, że nie zamierza występować o sądowe stwierdzenie nabycia spadku.

Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie żaden z następców prawnych W. L. nie wystąpił do sądu o stwierdzenie nabycia spadku, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zawiesił z urzędu postępowanie zainicjowane odwołaniem W. L. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.

Na powyższe postanowienie J. L. wniosła zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] Prezes ARiMR, powołując się na art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa, uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazał, że zostało ono skierowane do osoby, która nie miała przymiotu strony – do W. L., który w chwili jego wydania już nie żył. Nadto podał, że J. L. wskazano jako pełnomocnika strony, a przecież zgodnie z art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego pełnomocnictwo wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego.

Od powyższego rozstrzygnięcia J. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznając sprawę pod sygnaturą akt V SA/Wa 2087/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. uwzględnił skargę. Sąd stwierdził tutaj, że doszło w sprawie do istotnego naruszenia art. 138 Kpa, który stosownie do treści art. 144 Kpa stosuje się odpowiednio do zażaleń.

Rozpoznając skargę kasacyjną na ww. rozstrzygnięcie Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1503/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., iż w postępowaniu zażaleniowym organ administracji II instancji dysponuje kompetencjami o charakterze merytoryczno – reformacyjnym oraz kompetencjami o charakterze kasacyjnym. W zakresie odnoszącym się do treści regulacji zawartej w art. 138 § 1 Kpa pkt 2 in fine – "... umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części..." – należy przyjąć powinność odpowiedniego stosowania tego przepisu w sprawach dotyczących zażaleń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedniość ta wyrażać się będzie, w niektórych rodzajach spraw, w braku podstaw do jej zastosowania wprost, co oznaczać będzie brak możliwości umorzenia postępowania mimo uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu I instancji, albowiem wystarczające będzie – i korespondujące przy tym z treścią odpowiednio stosowanego art. 138 § 1 pkt 2 Kpa – tylko i wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bez konieczności orzekania, co do istoty zagadnienia stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia tego postanowienia.

Sąd kasacyjny stwierdził, iż sytuacja taka zachodzi w sprawie niniejszej, bowiem pomimo wskazania błędnej podstawy prawnej (art. 138 § 2 Kpa, zamiast art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) organ administracyjny wydając zaskarżone postanowienie nie był uprawniony, ani też zobowiązany do orzekania co do "istoty sprawy". Zaskarżone postanowienie mieści się zatem w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego podejmowanych w postępowaniu zażaleniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując ponownie sprawę, powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, wskazując na treść przepisów art. 153 i art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", że ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd odwoławczy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1503/11) odnosząc się do istoty badanej sprawy stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] mieści się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego podejmowanych w postępowaniu zażaleniowym na podstawie przepisów art. 138 § 1 i § 2 w zw. z art. 144 Kpa. Nadto, w kontekście ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, zwrócono również uwagę na treść przepisów prawa, odnoszących się do skutków prawnych okoliczności śmierci strony postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując ponownie sprawę wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie organu administracji II instancji uchylające rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania zainicjowanego odwołaniem od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wyjaśnił, odnosząc się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1503/11), iż zaskarżone postanowienie organu ma charakter orzeczenia kasacyjnego w postępowaniu wpadkowym dotyczącym zawieszonego postępowania administracyjnego i jako takie nie może rozstrzygać sprawy co do istoty.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można zatem uznać zasadności zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 138 Kpa. Uwzględniając bowiem treść przepisu art. 138 § 1 i § 2 w związku z art. 144 Kpa, a w tym właściwie interpretując zakres, treść i konsekwencje odesłania zawartego na gruncie drugiego spośród przywołanych przepisów, WSA w Warszawie stwierdził, iż zaskarżone postanowienie mieści się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, podejmowanych w postępowaniu zażaleniowym. Tym samym uznał, iż organ II instancji zasadnie podjął rozstrzygnięcie wyłącznie w zakresie kwestii zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego z pominięciem rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego.

Dokonując natomiast oceny zaskarżonego postanowienia w kontekście prawidłowości uchylenia przez organ II instancji postanowienia o zawieszeniu, Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści przepisu art. 30 Kpa, zgodnie z którym zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Istotnym jest przy tym, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Osoba fizyczna może być zatem stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a więc jeżeli ma zdolność prawną, która powstaje z chwilą narodzin i kończy się w momencie śmierci - art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 121). WSA w Warszawie wyjaśnił, iż postanowienie Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] skierowane zostało do W. L., natomiast J. L. wymieniona została jako jego pełnomocnik. Za uzasadnione uznał twierdzenia organu, iż ze względu na wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w chwili, gdy W. L. już nie żył (zmarł 31 marca 2009 r.), postanowienie to skierowane zostało do osoby, która nie miała już przymiotu strony, bowiem wygasł on z chwilą śmierci producenta rolnego. Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 101 § 2 powołanej ustawy pełnomocnictwo wygasa z chwilą śmierci mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie zastrzeżono inaczej.

Tym samym uchylone zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR skierowane zostało do osoby pozbawionej (na skutek zgonu) zdolności prawnej, co słusznie uznano za przesłankę do jego uchylenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ administracji działał bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa) i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 Kpa, 77 § 1 i 80 Kpa). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenia organu dokonane w przedmiotowej sprawie są spójne i logiczne, natomiast zakres zaskarżonego postanowienia nie wykracza poza ramy wyznaczone treścią art. 138 Kpa. W kontekście dalszych czynności organu w zakresie odwołania wniesionego od decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, WSA w Warszawie zwrócił uwagę na treść przepisów art. 30 § 4 Kpa w zw. z art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 Kpa (vide: uzasadnienie wyroku NSA II GSK 1503/11).

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania:

1. a) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy Sąd powinien w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("ARiMR") z dnia [...] nr [...];
2. b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 144 Kpa, w zw. z art. 138 § 2 Kpa oraz art. 7 i 77 Kpa przejawiające się tym, że nie miało miejsca wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji rozpatrzenie i ocena sprawy były błędne;
3. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego stanowiska w zakresie tego, kto w rozpatrywanej sprawie winien być uznany za stronę postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż od stanowiska w tym zakresie uzależnione było rozstrzygnięcie, czy w rozpatrywanej sprawie istniała podstawa do uznania, że decyzja Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnej ARiMR w T. dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w postaci skierowania jej do osoby, która nie jest stroną w sprawie tj. przesłanką z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa;

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 powoływanej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie decyzji dotyczącej przyznania płatności nie może być skarżąca, podczas gdy z wyżej wymienionej regulacji wynika, że jeżeli po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec, płatności do tytoniu, płatności niezwiązanej do tytoniu lub płatności niezwiązanej do skrobi rolnik, do którego została skierowana decyzja, zmarł, jego spadkobiercy przysługują prawa, które przysługiwałyby spadkodawcy jako stronie postępowania.

Uzasadniając zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej literą a) wskazano, iż WSA w Warszawie błędnie wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes ARiMR prawidłowo uwzględnił ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy, które rozstrzygały o wyeliminowaniu z obrotu prawnego wcześniejszych decyzji organów w sprawie odwołania od decyzji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. W wyżej opisanym przypadku Sąd powinien w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie. Jako podstawa tego postanowienia został wskazany art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w sytuacji gdy niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. W takim wypadku, organ przekazując sprawę może wskazać jakie okoliczności powinny zostać ponownie zbadane przez organ I instancji.

W tym wypadku takie wyjaśnienie nie miało miejsca. Prezes ARiMR nie wskazał jakie powinny być dalsze losy postępowania. Podkreślono również, że skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji przedłożyła stosowne dokumenty, które uzupełniały w znaczący sposób materiał dowodowy, potwierdzając, że skarżąca jest nie tylko stroną postępowania, ale również, że w tym wypadku przeprowadzenie postępowania spadkowego jest zbędne, ponieważ jest ona jedyną osobą, która jest uprawniona do dalszego pobierania środków w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Uzasadniając zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej literą c) wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wypełnił dyspozycji art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podniesiono, że WSA w Warszawie w istocie nie rozstrzygnął kluczowej dla sprawy kwestii, tj. tego, do kogo w niniejszej sprawie powinna być skierowana decyzja dotycząca płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed ARiMR nawet po śmierci ojca w odniesieniu do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tym samym skarżąca powinna automatycznie stać się stroną wszelkich postępowań i decyzji administracyjnych związanych z płatnościami wynikającymi z funkcjonowania gospodarstwa, w którym pracuje od 16 roku życia. Na tę okoliczność J. L. przedstawiła, w toku postępowania administracyjnego, stosowne dokumenty (znajdujące się w aktach sprawy).

W ocenie skarżącej kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie, komu przysługuje legitymacja do składania oświadczeń w sprawach wynikających z regulacji ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji, kto może być adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji. W tej sytuacji, według skarżącej, katalog stron należało ustalić na podstawie art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - stosownie do utrwalonego orzecznictwa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 883/10, LEX nr 990299). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

W ocenie skarżącej nie budzi wątpliwości, iż jest ona wyłącznym adresatem wszelkich decyzji i postanowień w sprawie, ponieważ jedynie ona posiada interes faktyczny w możliwości prowadzenia gospodarstwa. Również tylko skarżącej można przypisać interes prawny, ponieważ jej zdaniem dokonała ona już wystarczających wyjaśnień w kontekście możliwego dziedziczenia po ojcu – W. L. - przez pozostałe rodzeństwo, jak i złożyła stosowne dokumenty w toku postępowania administracyjnego (w aktach sprawy). W tym wypadku istnieje brak interesu prawnego ze strony innych osób, co przesądza z kolei, że rodzeństwo nie może być uznane za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl natomiast zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji zachodzi, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt 294/05, Lex nr 187537). Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a to oznacza, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1503/11).

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może też budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd kasacyjny jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną w wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. W poprzednim wyroku z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/11, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, dokonując wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, że uwzględniając skargę na postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2087/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że organ II instancji uchylając postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego podejmowanych w postępowaniu zażaleniowym na podstawie przepisów art. 138 § 1 i § 2 w związku z art. 144 k.p.a. NSA wskazał w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, że do zażaleń od postanowień wydanych przez organ I instancji mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Nadmienił również, iż zaskarżone postanowienie organu ma charakter orzeczenia kasacyjnego w postępowaniu wpadkowym dotyczącym zawieszonego postępowania administracyjnego i jako takie nie może rozstrzygać sprawy co do istoty. Przepis art. 144 k.p.a. i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi odwoławczemu podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie.

Sąd kasacyjny stwierdził, iż sytuacja taka zachodzi w sprawie niniejszej, bowiem organ administracyjny wydając zaskarżone postanowienie nie był uprawniony, ani też zobowiązany do orzekania co do "istoty sprawy". Zaskarżone postanowienie mieście się zatem w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego podejmowanych w postępowaniu zażaleniowym. W przypadku bowiem wystąpienia z zażaleniem na postanowienie wydane w sprawie zawieszenia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia wydanego w sprawie zawieszenia. Nie jest zatem właściwy do "decyzyjnego" wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie, akcentując związanie wyrokiem NSA z dnia 9 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1503/11) z mocy art. 190 p.p.s.a. oddalił skargę.

Zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej wskazana wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd I instancji i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżąca, uzasadniając zarzuty odnoszące się do naruszenia art.151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 144 Kpa, w zw. z art. 138 § 2 Kpa oraz art. 7 i 77 Kpa, zażądała wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Prezesa ARiMR z dnia [...], ponieważ decyzje organów niższego stopnia oceniających wnioski W. L. były opatrzone błędem wynikającym z braku oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w związku z tym Prezes ARMiR nie powinien był uchylać postanowienia o zawieszeniu postępowania bez podjęcia merytorycznej oceny dotychczasowej sprawy, a sama treść rozstrzygnięcia Prezesa ARiMR z dnia [...] nie znajduje się w katalogu określonym w art. 138 § 1 i 2 Kpa.

Zarzuty te pozostają w sprzeczności z przedstawioną wyżej wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2012 r., co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a należy uznać za niedopuszczalne.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego stanowiska w zakresie tego, kto w rozpatrywanej sprawie winien być uznany za stronę postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu statuuje wymóg zawarcia wskazań co do dalszego postępowania, jeżeli w przypadku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. W niniejszej sprawie zapadł wyrok oddalający skargę, zatem bezspornie nie ma zastosowania art. 141 § 4 zd. 2 powołanej ustawy. Na marginesie zauważyć wypada, że Sąd pierwszej instancji pobocznie wskazał, w kontekście dalszych czynności organu w sprawie, na treść przepisów art. 30 § 4 Kpa w zw. z art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 Kpa (vide: uzasadnienie wyroku NSA II GSK 1503/11).

Ponadto wskazać należy, że uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów NSA przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wymogi płynące z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwia jego instancyjną kontrolę. Sąd I instancji obszernie przywołał stan faktyczny sprawy, decyzje oraz wyroki sądów administracyjnych wydane w granicach tej sprawy. Wskazał również podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Nie mógł odnieść również zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie decyzji dotyczącej przyznania płatności po śmierci ojca nie może być skarżąca, gdyż kwestia ta nie była i nie mogła być w tej sytuacji faktycznej przedmiotem rozważań i oceny Sądu I instancji.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie organu wyższego stopnia (Prezesa ARiMR) wydane w trybie zażaleniowym uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania (Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w T.) skierowane do osoby nieżyjącej, a nie kwestia - będąca w zasadzie meritum administracyjnej sprawy głównej - ustalenia stron postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku ze śmiercią wnioskodawcy. Podzielając przedstawione powyżej wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/11, należy stwierdzić, że wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi odwoławczemu kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie.

Gdy organ II instancji uzna, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, to ogranicza się jedynie do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Przepis art. 144 Kpa i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi odwoławczemu podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji.

Rozważanie kto w rozpatrywanej sprawie powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zdecydowanie wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania. Kwestia ta powinna być rozstrzygnięta przez organ administracji załatwiający sprawę.

W świetle powyższego przeprowadzoną przez WSA w Warszawie kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Prezesa ARiMR z dnia [...] uchylającego postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania oraz rezultat tejże kontroli wyrażający się w oddaleniu skargi uznać należy za prawidłowe.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Kuraszkiewicz