Uzasadnienie
I
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę K. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
Pismem z dnia 5 października 2011 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, argumentując, że zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej przy całkowitej nieściągalności zaległych składek oraz z uwagi na ubóstwo zagrażające dalszej egzystencji przez niespełnienie minimum socjalnego i brakiem środków finansowych pozwalających na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych jej i dziecka.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ odmówił skarżącej umorzenia należności.
Objętą skargą decyzją z dnia [...] października 2011 r. organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Wskazując na przesłankę umorzenia należności z tytułu składek, określoną w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), zgodnie z którą należności z tytuły składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, organ stwierdził, że faktyczne zaprzestanie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej oraz niemożliwość ustalenia w postępowaniu egzekucyjnymi majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja nie jest okolicznością o charakterze trwałym.
W ocenie organu skarżąca jest osobą młodą, zdolną do podjęcia pracy, co pozwala na przyjęcie, że jej sytuacja materialna ulegnie poprawie i będzie ona w stanie uregulować zaległości wobec organu. Organ podkreślił, że do dnia wydania decyzji nie stwierdzono bezskuteczności egzekucji. Przywołując treść art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, określający możliwość umorzenia składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia oraz wskazując na zasady umarzania tych należności określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, ze zm., dalej: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.) organ w pierwszej kolejności wskazał, że to na wnioskodawcy spoczywał obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek.
Stwierdził, że sytuacja materialna i życiowa skarżącej jest trudna, jednak nie stanowi ona przesłanki do umorzenia zaległości, albowiem skarżąca z uzyskiwanych dochodów zaspokaja podstawowe potrzeby swoje i dziecka, nie korzysta przy tym z pomocy społecznej, jest ponadto zarejestrowana jako bezrobotna, co oznacza, że jest zdolna i chętna do podjęcia zatrudnienia. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na wystąpienie okoliczności poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia jak również nie przedłożyła dowodów potwierdzających chorobę swoją lub dziecka, która powodowałby niemożliwość podjęcia pracy.
Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie ulg w spłacie zobowiązań pozostaje w sferze uznania administracyjnego. Kontrola sądowa, wobec tego obejmuje wyłącznie zbadanie czy wydanie decyzji w takim przedmiocie poprzedzone było przeprowadzonym prawidłowo postępowaniem oraz czy organ dokonał wnikliwej i rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki oraz czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji nie jest dowolna. Przywołując przesłanki umorzenia należności z tytułu składek określone w art. 28 ust. 2 oraz 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Sąd I instancji stwierdził, że organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, dokonując szczegółowej analizy w odniesieniu do każdej z przesłanek stwierdzając przy tym, że żadna z nich nie zachodzi.
Sąd podzielił stanowisko organu, co do niewystąpienia okoliczności całkowitej nieściągalności wobec bezskuteczności postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał w tym zakresie, że w prowadzonym przeciwko skarżącej postępowaniu egzekucyjnym niestwierdzono jego bezskuteczności, gdyż tytuły egzekucyjne były cofane z uwagi na skuteczne rozwiązanie umów rachunków bankowych. Sąd podkreślił, że okoliczność taka nie jest równoznaczna ze stwierdzeniem bezskuteczności egzekucji. Za trafne Sądu uznał również przyjęcie przez organ, że wobec faktu zarejestrowania skarżącej jako bezrobotnej, jej wieku i wykształcenia istnieją podstawy do założenia, iż sytuacja skarżącej ulegnie zmianie i jej warunki materialne pozwolą na uregulowanie zaległości.
Odnosząc się do możliwości umorzenia składek mimo braku całkowitej ich nieściągalności w uzasadnionych przypadkach, określonej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. doprecyzowującego pojecie "uzasadnionego przypadku", Sąd I instancji podzielił ocenę organu wobec niepodjęcia przez skarżącą próby wykazania zaistnienia którejkolwiek z okoliczności wymienionych w powołanym przepisie rozporządzenia. Sąd podkreślił przy tym, że nawet w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ może umorzyć należności, co oznacza, że nie jest do tego zobligowany.
Sąd I instancji stwierdził również, że organ przed wydaniem decyzji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe zaś uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267).
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
II
Skargą kasacyjną K. M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- 1. art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie, że istnieje majątek, z którego można egzekwować należność, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że nie może nim być należące do skarżącej mieszkanie, a w przypadku prowadzenia egzekucji z tego mieszkania nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co doprowadziło do uznania za zasadne stanowisko organów, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek;
- 2. art. 28 ust. 1 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. przez uznanie, że sformułowanie "może" zawarte we wskazanych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i tym samym uznanie decyzji za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z okoliczności powstania należności, sytuacji rodzinnej oraz ich sytuacji materialnej wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności, a brak takiej decyzji należy uznać za nadużycie prawa w rozumieniu art. 5 k.c.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części z uwzględnieniem ust. 2 do 4 tego przepisu. Należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności gdzie okoliczności na podstawie, których przyjmuje się, że zachodzi całkowita nieściągalność zostały określone w ust. 3 pkt 1 do 6, art. 28 ustawy. Przepis art. 28 ust. 3a omawianej ustawy, określa natomiast uprawnienie organu do umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach.
Podstawą wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek było zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnej całkowitej nieściągalności zobowiązań składkowych oraz ubóstwem zagrażającym dalszej egzystencji skarżącej i jej rodzinie. Rozpoznając ten wniosek organ dokonywał analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6, określających, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 3) i jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6) oraz § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., stanowiącego, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
W wyniku przeprowadzonej kontroli decyzji ZUS, w ramach zakreślonych charakterem sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że wydanie tej decyzji poprzedzone było szczegółowym postępowaniem dowodowym mającym na celu ustalenie aktualnej życiowej i materialnej sytuacji skarżącej, w tym źródeł dochodów oraz ponoszonych wydatków i kosztów utrzymania co znalazło odzwierciedlenie tak w zebranym materiale dowodowym jaki i motywach rozstrzygnięcia. Stwierdził również, że materiał dowodowy był kompletny, a stan faktyczny sprawy nie był sporny. Sąd I instancji, dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, przyjął i zaaprobował jako podstawę tejże oceny stan faktyczny ustalony przez organ w toku postępowania administracyjnego i na tej podstawie uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie, którym odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczając granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczała się jedynie do zarzutu z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. Wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12).
Sformułowany w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1, 2 i 3 pkt 3 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest zarzutem nieprawidłowym. Naruszenie tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęciu, że istnieje majątek, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji należności z tytułu nieopłaconych składek, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uznania przez organ, że brak jest podstaw do umorzenia tych należności. W istocie tak sformułowany zarzut zmierza do podważenia stanu faktycznego sprawy w zakresie poczynionych przez organ ustaleń co do posiadanego przez skarżącą majątku mogącego być przedmiotem czynności egzekucyjnych prowadzonych na rzecz organu.
Sąd I instancji stwierdził zaś, że stan faktyczny nie dość, że był niesporny to został przez organ ustalony w sposób niewadliwy i kompleksowy, dający podstawy od uznania, iż rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia składek, podjęte przez organ na jego podstawie nie nosiło cech dowolności. Tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego powinien wskazywać, na czym polegał błąd Sądu I instancji w dokonaniu jego wykładni jak również powinien wskazywać na wykładnię jaka powinna zostać, w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, dokonana. Omawiany zarzut nie zawiera tych elementów. Przyjmując, że chodzi o niewłaściwe zastosowanie przepisu, również został zredagowany nieprawidłowo, albowiem nie został powiązany z zarzutem wadliwości stanu faktycznego i jego wpływu na prawidłowość kontroli podjętej przez organ decyzji w sprawie. Nie może zatem odnieść oczekiwanego skutku zarzut, w którym podnosi się naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegająca na niezgodnej, w ocenie kasator, ze stanem rzeczywisty sprawy, ocenie jej elementów faktycznych, na podstawie których doszło do uznania, że brak było podstaw do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut sformułowany w punkcie drugim skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzuca błędną wykładnię art. 28 ust. 1 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., sprowadzającego się najogólniej rzecz ujmując do błędnego uznania, że sformułowanie "może" zawarte we wskazanych przepisach oznacza dowolność w zakresie podejmowania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek społecznych.
Sąd I instancji, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przytaczając treść art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., wskazał, że na ich podstawie organ nie jest zobligowany do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek nawet w przypadku stwierdzenia wystąpienia okoliczności w tych przepisach wymienionych. Nie można zatem przyjąć aby Sąd I instancji, jedynie przytaczając treść tych przepisów i wynikających z nich uprawnień organu, dokonał wykładni tychże regulacji. Nie zawarł, bowiem na ich tle wywodu, co do sposobu rozumienia tak art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jak również przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., umożliwiających organowi umorzenie należności z tytułu składek również w uzasadnionym przypadku mimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji, użyte w obu aktach prawnych sformułowania "może" uznał za dopuszczalną "dowolność" organu w zakresie rozstrzygania wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Podkreślić należy, że na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji, zakreślając ramy kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, stwierdził, że kontrola ta obejmuje ocenę, czy rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie nosi znamion dowolności i czy jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Sformułowanie omawianego zarzutu w ten sposób, że zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wiązał się z okolicznością wynikającą z materiału dowodowego sprawy, przemawiającą w ocenie aktora skargi kasacyjnej za wystąpieniem przesłanek do umorzenia należności skarżącej, nie mógł również wywołać oczekiwanego skutku wobec braku skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a odnoszącego się do przesłanek umorzenia określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.
Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości odstąpiono uznając, ze względów słusznościowych, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek określony w art. 207 § 2 p.p.s.a.