Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. o sygn. akt I SA/Rz 828/11 oddalił skargę J. C. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej i nakładającą sankcję pieniężną.
Sąd I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że J. C., dalej Skarżąca, złożyła w dniu 15 maja 2010 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kolbuszowej, dalej ARiMR, wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej oraz płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). W deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 Skarżąca zadeklarowała realizację pakietu 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone i w ramach tego wariantu 3.1. - ekstensywną gospodarkę na łąkach i pastwiskach o powierzchni 1,95 ha.
W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 27 października 2010 r. w gospodarstwie Skarżącej stwierdzono zawyżenie zadeklarowanych we wniosku powierzchni działek rolnych oznaczonych jako A, C, D i H w stosunku do faktycznie użytkowanych powierzchni rolnych o 51,16%. Mając na uwadze te okoliczności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kolbuszowej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił Skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzonym w następstwie decyzji wydanej przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R., organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. podtrzymał rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania płatności za 2010 r. i dodatkowo nałożył na Skarżącą sankcję w kwocie 330 zł. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i zaznaczył, że Skarżąca nie podała we wniosku o przyznanie płatności rzeczywistej powierzchni gruntów, na której prowadzi działalność rolniczą w ramach zadeklarowanego pakietu.
Zdaniem organu II instancji protokoły z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie Skarżącej jednoznacznie potwierdziły mniejsze powierzchnie gruntów użytkowanych rolniczo w stosunku do powierzchni określonych we wniosku, co stanowiło podstawę do zastosowania art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 368 z 23 grudnia 2006 r. str. 74). Zgodnie z art. 16 ust. 2 in fine rozporządzenia w przypadku przekroczenia powierzchni o 50% beneficjenta wyklucza się po raz kolejny z otrzymania płatności do wysokości różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Z uwagi na podanie we wniosku zawyżonej o ponad 50 % powierzchni użytkowanej rolniczo zasadne było, w ocenie organu II instancji, wykluczenie Skarżącej z pomocy finansowej za 2010 r. w żądanym zakresie i nałożenie sankcji na następne lata w kwocie 330 zł.
Sąd I instancji podzielił argumentację organu II instancji i stwierdził na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że różnica powierzchni zadeklarowanej we wniosku i powierzchni użytkowanej rolniczo obligowała organ do zastosowania wobec Skarżącej sankcji określonej w art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Sąd I instancji podkreślił, że niewykoszone obszary poszczególnych działek przekraczały dopuszczalną powierzchnię niekoszenia. Zatem organy zasadnie uznały, że nie cała powierzchnia zadeklarowana do płatności była faktycznie użytkowana i dlatego prawidłowo odmówiły Skarżącej przyznania płatności za 2010 r. Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że Skarżąca była obecna podczas kontroli w dniu 27 października 2010 r. i nie wniosła żadnych uwag do treści protokołu kontrolnego.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji J. C. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o przepisy prawne, które nie przewidują możliwości nałożenia na Skarżącą sankcji wieloletnich
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości wobec naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, gdyż przepis ten nie przewiduje możliwości nałożenia sankcji wieloletnich a jedynie może stanowić podstawę odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. C. przedstawiła argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów pełnomocnictwa z tytułu pomocy prawnej przyznanej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przyjętej przez organy I i II instancji a następnie zaakceptowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. W ocenie Skarżącej art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji nie mógł stanowić podstawy prawnej do nałożenia przez organy orzekające w sprawie sankcji pieniężnej na kolejne lata w kwocie 330 zł, gdyż z treści tego przepisu nie wynika wprost możliwość wydania takiego rodzaju rozstrzygnięcia. Skarżąca stoi na stanowisku, że organ mógł w oparciu o art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji wydać jedynie decyzję odmawiającą przyznania płatności, jeżeli różnica powierzchni zadeklarowanej we wniosku przez beneficjenta i powierzchni stwierdzonej na miejscu w wyniku kontroli przekroczyła wskazaną w tym przepisie wielkość 50 %.Natomiast według Skarżącej przepis ten nie zawiera upoważnienia dla organu do nałożenia sankcji pieniężną za tego rodzaju uchybienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze takim stanowiskiem.
Jak wynika z akt sprawy Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2010 r. w ramach którego zadeklarowała realizację pakietu 3- ekstensywne trwałe użytki rolne – wariant 3.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o powierzchni 1,95 ha. Wymogi dla gruntów objętych wymienionym pakietem zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) m.in. w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia. Obowiązkiem producenta rolnego realizującego pakiet 3 jest m.in. koszenie w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września oraz pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej niekoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni.
Natomiast Skarżąca przy zadeklarowanej powierzchni 1,95 ha w ramach pakietu 3, utrzymywała, jak wykazała przeprowadzona na miejscu kontrola, zgodnie z powyższymi wymogami jedynie 1,29 ha powierzchni. Na pozostałej części powierzchni działek rolnych tj. 0,66 ha stwierdzono zakrzaczenia, które przekraczały znacząco dopuszczalną powierzchnię niekoszenia.
Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli obszar zadeklarowany do płatności w ramach danej grupy upraw przewyższa obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 pomoc oblicza się w oparciu o stwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotna różnicę jeżeli różnica wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary lecz nie więcej niż 20 % stwierdzonego obszaru, jeżeli różnica ta przekracza 20 % nie zostanie przyznana żadna pomoc, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 50 % beneficjenta wyklucza się po raz kolejny z otrzymania pomocy do wysokości różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia. Jak wynika z cytowanego przepisu organ odmawia przyznania płatności beneficjentowi, gdy różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych utrzymywanych w wymaganej dla danej grupy upraw kulturze rolnej a powierzchnią rzeczywiście użytkowaną przekracza 20 %. Zaś w przypadku, gdy stwierdzona różnica przekracza 50 % organ dodatkowo pozbawia beneficjenta pomocy finansowej na kolejny okres w ramach danego pakietu w wysokości obliczonej według zasady określonej w tym przepisie tj. do wysokości różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a obszarem stwierdzonym.
Wykluczenie beneficjenta z pomocy na kolejne lata w określonej w tym przepisie wysokości jest zatem swoistego rodzaju sankcją, którą ponosi on za podanie nierzetelnych i niewiarygodnych danych we wniosku o przyznanie pomocy. W przypadku Skarżącej różnica pomiędzy powierzchnią gruntów rolnych zadeklarowaną do uprawy w ramach pakietu 3 - 1,95 ha, a powierzchnią zatwierdzoną w trakcie kontroli – tj. 1,29 ha wyniosła 0,66 ha czyli ponad 50 %. W związku z tym, że kontrole w gospodarstwie Skarżącej wykazały, że obszar użytkowany rolniczo został w deklaracji za 2010 r. zawyżony, zasadne było zastosowanie przepisu art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006.
Na marginesie wspomnieć należy, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji przedstawił szczegółowo sposób obliczenia sankcji zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji i wskazał na stawkę płaconą za 1 ha w danym wariancie upraw, którą zastosował do określenia wysokości sankcji pieniężnej orzeczonej wobec Skarżącej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.