Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/14, oddalił skargę B. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki, na wniosek P. (dalej: inwestor), orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn.: "[...]". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki uzupełnił i sprostował powyższą decyzję.
Upomnieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał B. Sp. z o.o. do wydania P., stosownie do decyzji nr [...] oraz postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r., określonych lokali/pomieszczeń położonych w budynku Terminalu [...] Portu Lotniczego [...] w W. przy ul. Ż. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego upomnienia.
Wobec niewykonania obowiązku Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wezwał B. Sp. z o. o. do wydania inwestorowi wskazanych lokali, oznaczonych jako: lokal użytkowy o numerze technicznym [...] o pow. 121,50 m2 (tzw. [...]) oraz lokal użytkowy o numerze technicznym [...] o pow. 120,60 m2 (tzw. [...]), w celu rozbudowy i przebudowy lotniska użytku publicznego, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania lokali w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 9.00. Postanowienie to doręczono spółce w dniu 7 sierpnia 2012 r. wraz z odpisem Tytułu Wykonawczego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydanego przez Wojewodę Mazowieckiego. W dniu [...] sierpnia 2012 r. egzekutor przystąpił do czynności egzekucyjnej, polegającej na przymusowym odebraniu lokali sklepowych, z której to czynności sporządzono protokół.
Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał spółkę do pokrycia poniesionych przez organ egzekucyjny wydatków egzekucyjnych w kwocie 170.756,06 zł. W konsekwencji powyższego zobowiązana spółka wystąpiła o wydanie postanowienia w sprawie ww. kosztów egzekucyjnych.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda Mazowiecki ustalił dla Spółki B. koszty egzekucyjne w wysokości 170.765,06 zł, zgodnie z otrzymaną od inwestora fakturą z dnia [...] grudnia 2012 r., powstałe w wyniku czynności egzekucyjnych przeprowadzonych na podstawie Tytułu Wykonawczego, zakończonych egzekucyjnym wykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki winien przede wszystkim zbadać kwotę wynagrodzenia za przechowywanie towarów B., uwzględniając czas przechowywania rzeczy, zakres obowiązków przechowawcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości, mając na uwadze ceny stosowane na danym terenie za tego rodzaju usługi.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda Mazowiecki ponownie ustalił koszty egzekucyjne postępowania egzekucyjnego w stosunku do B. Sp. z o.o. na kwotę 170.765,06 zł.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła zobowiązana spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania z uwagi na brak podstaw do obciążenia strony kosztami postępowania egzekucyjnego, bezzwłoczne wszczęcie postępowania nadzorczego względem Wojewody Mazowieckiego w trybie art. 25 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.) oraz o natychmiastowe wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, ustalające koszty egzekucyjne postępowania egzekucyjnego w stosunku do B. Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przy badaniu prawidłowości ustalenia przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania zarzutów dotyczących egzekucji, czy też poszczególnych czynności egzekucyjnych, jako wykraczających poza ramy zaskarżonego postanowienia, a rolą organów w niniejszym postępowaniu było jedynie ustalenie kosztów postępowania egzekucyjnego. Minister podkreślił, że zadaniem organu kontrolującego nie jest ponowne ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych, lecz zbadanie, czy ustalenie tej wysokości nie narusza prawa. Stwierdził, że w stosunku do spółki w następstwie dokonywanych wobec niej czynności egzekucyjnych powstał obowiązek uiszczenia kosztów egzekucyjnych, i uznał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż spółka była zobowiązana do uiszczenia tych kosztów, bowiem nie miały miejsca żadne zdarzenia, z którymi przepisy u.p.e.a. wiązałyby zwolnienie strony z tego obowiązku.
Organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano jakie wydatki składają się na koszty egzekucyjne oraz uzasadniono konieczność przechowania ruchomości usuniętych z opróżnionych lokali w magazynie należącym do inwestora z uwagi na kwestie celne i podatkowe oraz bezpieczeństwo towaru. Zastosowano się również do zaleceń zawartych w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r.
Organ II instancji stwierdził, że z uwagi treść rozporządzenia Rady (EWG) Nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. U. UE L z dnia 10 października 1992 r. ze zm.), podjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji o przechowaniu towarów zabezpieczonych w toku egzekucji w magazynie lub innym miejscu, położonym poza Wolnym Obszarem Celnym, wywołałoby konieczność złożenia deklaracji przewozowej, poddania towarów dozorowi celnemu do czasu określenia ich statusu celnego oraz przedstawienia ich organom celnym. Dokonując w dniu [...] sierpnia 2012 r. czynności egzekucyjnych organ I instancji nie posiadał żadnych dokumentów dotyczących towarów usuwanych z zajmowanych lokali, nie był też w stanie dokonać prawidłowej rejestracji w systemach teleinformatycznych.
Niezależnie od powyższego, nawet gdyby formalności zostały dokonane przez organ I instancji, spowodowałyby one dopuszczenie towarów wyprowadzonych z Wolnego Obszaru Celnego do obrotu na pozostałym obszarze celnym Wspólnoty, co skutkowałoby powstaniem długu celnego i konieczności zapłaty cła oraz podatku VAT. Minister stwierdził, że z uwagi na to, iż w trakcie czynności egzekucyjnych pełnomocnicy Spółki nie wskazali, czy odbiorą usuwane ruchomości oraz czy posiadają pomieszczenie do ich złożenia, organ egzekucyjny w celu zabezpieczenia i umożliwienia prawidłowego wykonania czynności egzekucyjnych, wystąpił do inwestora o udostępnienie magazynu w obrębie Wolnego Obszaru Celnego.
W pkt 2 postanowienia I instancji organ omówił sposób ustalenia kosztów egzekucyjnych oraz okoliczności wpływające na ich wysokość, tj. wynagrodzenie z tytułu przechowania i pozostałe wydatki oraz zwłokę spółki w odbiorze ruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie B. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie postanowień administracyjnych obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 1 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał na treść art. 64c § 7 oraz art. 64 § 1 u.p.e.a. i stwierdził, że co do zasady ustawodawca wprowadził odpowiedzialność zobowiązanego za koszty egzekucji, ponieważ postępowanie egzekucyjne i związana z nim konieczność funkcjonowania organów egzekucyjnych są następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonywania obowiązków. WSA przywołał też treść zasady celowości i zasady gospodarnego prowadzenia egzekucji, uznając, ze wynika z nich, iż zobowiązany będzie ponosił koszty celowe, niezbędne do przeprowadzenia egzekucji. Nieuzasadnione wydatki egzekucyjne, koszty powstałe w wyniku nieprawidłowego działania organu egzekucyjnego lub pracowników tego organu nie mogą zaś obciążać zobowiązanego.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd uznał również, że niestwierdzenie w toku postępowania egzekucyjnego, iż tytuły wykonawcze zawierały wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, które nie mogły być znane organowi egzekucyjnemu w chwili skierowania tego tytułu do egzekucji oraz niestwierdzenie, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem powoduje, iż zobowiązany nie może na te okoliczności powoływać się po zakończeniu egzekucji, na etapie ustalenia kosztów egzekucyjnych. Zobowiązany po zakończeniu postępowania egzekucyjnego nie może bowiem wnosić zarzutów dotyczących samej egzekucji.
Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko organu, iż przy badaniu prawidłowości ustalenia kosztów egzekucyjnych brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania zarzutów dotyczących egzekucji czy też poszczególnych czynności egzekucyjnych, jako wykraczających poza ramy zaskarżonego postanowienia. Rolą organów w rozpoznawanej sprawie było jedynie ustalenie kosztów postępowania egzekucyjnego. WSA podkreślił, że organ egzekucyjny wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych uwzględnia m.in. dokonane w toku postępowania egzekucyjnego czynności egzekucyjne powodujące powstanie kosztów egzekucyjnych, poniesione wydatki egzekucyjne. Obowiązany jest także uwzględnić wydane w toku tego postępowania postanowienia powodujące wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji, jeżeli postanowienia takie zostały wydane. Organ egzekucyjny nie bada natomiast, czy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było zgodne z prawem.
Sąd I instancji stwierdził, że w toku postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec skarżącej nie zostało wydane żadne postanowienie, które powodowałoby wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanej za koszty egzekucji. Z akt sprawy wynika, iż wszystkie dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne są skuteczne i powodują powstanie kosztów egzekucyjnych obciążających stronę. Organ szczegółowo omówił sposób ustalenia kosztów egzekucyjnych oraz okoliczności wpływające na ich wysokość.
WSA przytoczył również treść art. 146 u.p.e.a. i wskazał, że z przepisu tego wynika, iż katalog działań, jakie organ egzekucyjny może podjąć odnośnie usuniętych ruchomości jest zamknięty. Skoro zaś przedstawiciele skarżącej nie wyrazili woli odbioru ruchomości, ani też nie wskazali żadnego miejsca, gdzie mogłyby one zostać złożone, w ocenie Sądu, zasadnie organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne, skuteczne, które jednakże spowodowały powstanie kosztów egzekucyjnych, obciążających stronę. Prowadzenie egzekucji w trybie administracyjnym, której przedmiotem jest opróżnienie lokalu na niebezpieczeństwo zobowiązanego, nie zwalnia organu egzekucyjnego od zachowania należytej staranności, która w niniejszej sprawie została zachowana.
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie o kosztach egzekucyjnych zawiera nie tylko konkretne kwoty, lecz wskazuje również, że były one w okolicznościach tej sprawy uzasadnione co do wysokości. Sąd uznał, że organy działały na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą zaufania, zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą celowości i zasadą gospodarnego prowadzenia egzekucji.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. Sp. z o.o. w W., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
A. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym brak jest wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia i ustosunkowania się do zarzutów skargi, przez co zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;
- 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w granicach sprawy, a to poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i pominięcie w całości zarzutów skargi w sprawie;
- 3. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez oddalenie, skargi mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem w/w przepisów k.p.a., które to naruszenie polegało na przyjęciu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju dowolnych i sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń faktycznych, polegających na:
(i) dowolnym i niepopartym materiałem dowodowym ustaleniu przez Ministra, że "złożenie ruchomości poza obrębem Portu Lotniczego [...] w W. zgodnie z żądaniem pełnomocników Spółki B. spowodowałoby działanie niezgodne z regulacjami min. prawa celnego" (str. 8 postanowienia), (ii) dowolnym i niepopartym materiałem dowodowym ustaleniu przez Ministra, że "podjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji o przechowaniu towarów zabezpieczonych w toku egzekucji w magazynie lub innym miejscu położonym poza Wolnym Obszarem Celnym wywołałaby konieczność złożenia deklaracji przewozowej, poddania towarów dozorowi celnemu do czasu określenia ich statusu celnego oraz przedstawienia uch organom celnym" (str. 10 Postanowienia), (iii) dokonywaniu przez Ministra ustaleń faktycznych w sprawie poprzez bezkrytyczne przyjmowanie za prawdziwe oświadczeń P. ("P."), co do naliczonych przez P. kosztów poszczególnych usług oraz okoliczności związanych z opóźnieniem w odbiorze ruchomości przez Skarżącego, mimo że P., pozostawał w konflikcie ze Skarżącym, zaś "naliczając" opłaty za przechowywanie i wydawanie ruchomości Skarżącego był ekonomicznie zainteresowany eskalowaniem żądań i wydłużaniem okresu przetrzymywania ruchomości Skarżącego;
4. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 126 k.p.a. – poprzez oddalenie skargi mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., które to naruszenie polegało na zaaprobowaniu przez Ministra faktu podejmowania przez Wojewodę Mazowieckiego działań rodzących znaczne koszty jedynie na podstawie domysłów Ministra (cyt. "obaw"), a bez koniecznych i ustaleń co do faktów i okoliczności sprawy, czemu Minister dał wyraz wskazując, w zaskarżonym postanowieniu, że: "Ustosunkowując się do zarzutu ustalenia zbyt wysokich kosztów nadzoru pracowników inwestora asysty ze strony Straży Ochrony Lotniska oraz kosztów usługi nabytej od osoby trzeciej przez inwestora zaznaczyć należy, że z uwagi na szczególny reżim Wolnego Obszaru Celnego organ egzekucyjny nie mógł skorzystać z podmiotu świadczącego usługi z zakresu składu i magazynowania. (...) Istniała obawa po stronie Wojewody Mazowieckiego, że w lokalu mogą znajdować się towary dopuszczone do obrotu w Wolnym Obszarze Celnym, które mogłyby go opuścić bez dopełnienia wymaganych formalności celnych i podatkowych";
5. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem w/w przepisów k.p.a., które to naruszenie polegało na niewyjaśnieni i nierozważeniu istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, tj.:
(i) nierozważeniu podstaw prawnych i merytorycznych wyboru P. jako podmiotu, któremu Wojewoda Mazowiecki zdecydował się przekazać ruchomości Skarżącego na przechowanie, w sytuacji, w której: (a) koszty najmu przestrzeni magazynowej przez P. stukrotnie przekraczały średnie stawki tego rodzaju usług w W., (b) P. nie był podmiotem świadczącym usługi z zakresu składowania i przechowywania ruchomości, (c) Wojewoda Mazowiecki miał świadomość, że P. i Skarżący pozostają w konflikcie, który wyklucza uznanie P. za bezstronną osobę trzecią, o której mowa w art. 146 u.p.e.a.;
(ii) niewyjaśnieniu przebiegu uzgodnień pomiędzy Wojewodą Mazowieckim i P. dotyczących zasad i warunków (w tym kosztów) przechowywania ruchomości Skarżącego w magazynie P. oraz zasad i warunków (w tym kosztów) udziału pracowników P. w czynnościach egzekucyjnych;
(iii) niewyjaśnieniu przyczyn opóźnienia w wydaniu Skarżącemu przez P. ruchomości Skarżącego i związaną z tym opóźnieniem eskalacją kosztów związanych z najmem magazynu P. dla celu składowania ruchomości Skarżącego;
(iv) nierozważeniu okoliczności, iż Wojewoda Mazowiecki zdecydował się oddać ruchomości na przechowanie P. i ponosić koszty pracowników P. bez uprzedniego ustalenia kosztów z tym związanych i bez porównania ich z kosztami rynkowymi analogicznych usług;
(v) nierozważeniu i nieuwzględnieniu faktu, że do opóźnienia w odbiorze ruchomości przez Skarżącego doszło z przyczyn leżących po stronie Wojewody Mazowieckiego, który pierwszy termin odbioru ruchomości wyznaczył Skarżącemu dopiero 50 dni po zakończeniu czynności egzekucyjnych, podczas gdy ruchomości usunięte z lokali w trybie egzekucji administracyjnej winny zostać natychmiast wydane właścicielowi;
(vi) nierozważeniu i nieuwzględnieniu faktu, że odbiór ruchomości przez Skarżącego został opóźniony bezpodstawnymi żądaniami Wojewody Mazowieckiego, co do składania przez Skarżącego oświadczeń w trybie nieprzewidzianym przez przepisy prawa;
(vii) nierozważeniu i nieuwzględnieniu faktu, że odbiór ruchomości przez Skarżącego był utrudniany i uniemożliwiany przez P., który odmawiał Skarżącemu prawa dostępu do swych ruchomości w celu przygotowania ich odbioru.
B. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:
- 6. art. 64c § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.pe.a. w zw. z art. 146 u.p.e.a. poprzez ich błędne niezastosowanie, w zakresie, w jakim z przedmiotowych przepisów wynika, że zobowiązany może zostać obciążony kosztami egzekucji, jedynie wówczas, gdy egzekutor najpierw zaoferował oddanie ruchomości usuniętych z opróżnianych lokali zobowiązanemu, a zobowiązany odbioru tych ruchomości odmówił;
- 7. art. 64c § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 146 u.p.e.a. poprzez ich błędne niezastosowanie w zakresie, w jakim z przedmiotowych przepisów wynika, że zobowiązany może zostać obciążony kosztami egzekucji, jedynie wówczas, gdy egzekutor oddał przedmiotowe ruchomości na skład lub przechowanie osobie trzeciej;
- 8. art. 64c § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie w zakresie, w jakim z przedmiotowych przepisów wynika, że zobowiązany może zostać obciążony jedynie takimi kosztami egzekucji, których poniesienie było celowe, konieczne i zgodne z zasadą gospodarności oraz zasadą prowadzenia egzekucji w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego;
- 9. art. 64b u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w zaaprobowaniu postanowienia w zakresie, w jakim za celowy wydatek egzekucyjny, którym należało obciążyć Skarżącego uznano koszty nabycia przez P. usługi od "R.", podczas gdy wydatkami egzekucyjnymi w myśl art. 64b u.p.e.a. są faktycznie poniesione wydatki przez organ egzekucyjny, a nie przez podmiot trzeci lub wierzyciela.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. uznać należy, iż są one niezasadne.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 64 c § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 146 u.p.e.a. należy podkreślić, że stosownie do treści art. 64 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, albowiem są one następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku i w konsekwencji konieczności wszczęcia przeciwko zobowiązanemu przymusu egzekucyjnego. Jest to konsekwencja uchylania się zobowiązanego od wykonywania nałożonych na niego obowiązków, co powoduje konieczność podjęcia działań przez organ egzekucyjny. Postępowanie egzekucyjne oraz związana z nim konieczność funkcjonowania organu egzekucyjnego jest bowiem następstwem braku pożądanych zachowań zobowiązanego.
Z art. 64c § 3 u.p.e.a wynika, że zobowiązanego nie obciążają jedynie koszty egzekucyjne, gdy spowodowane one zostały niezgodnym z prawem wszczęciem lub prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy – w sytuacji tam opisanej – doszło do pobrania od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, a następnie ich zwrotu (wyr. NSA z 4.2.2014 r., II FSK 551/12, Legalis). Należy zaznaczyć, że może tu chodzić o różne sytuacje. Zwykle koszty te będą obciążały wierzyciela albo organ egzekucyjny, w zależności od tego, który z tych podmiotów postępowania egzekucyjnego spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji, a zatem niezasadnie zastosowano względem zobowiązanego określony środek egzekucyjny. Z taką sytuacją na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, prawidłowo zastosował i zinterpretował postanowienia art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 64c § 7 ustawy stanowi, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Regulacja ta nie wprowadza zasady określania kosztów w formie postanowienia. Wydanie takiego postanowienia uzależnione jest bowiem od złożenia stosownego żądania przez zobowiązanego albo z urzędu. Organ egzekucyjny z urzędu wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych jedynie w przypadku, gdy koszty te obciążają wierzyciela. Poprzez żądanie, o którym mowa w tym przepisie prawa zobowiązany może uzyskać najpierw rozstrzygnięcie o wysokości i podstawie naliczenia kosztów, a następnie kwestionować zasadność tego naliczenia.
Prawidłowo Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się takiego naruszenia w sprawie art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy brak jest, bowiem jakichkolwiek informacji, w tym przede wszystkim zastrzeżeń złożonych do protokołu czynności egzekucyjnych, aby zobowiązany oświadczył egzekutorowi chęć przejęcie ruchomości usuniętych z lokalu. W takiej sytuacji, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, egzekutorowi przysługiwało prawo wyboru, komu zostaną powierzone na przechowanie ruchomości pochodzące z egzekucji. Skoro analizowany przepis wskazuje również możliwość oddania na przechowania tych ruchomości "innej osobie", to ich przekazanie inwestorowi – P., nie uchybiało analizowanej normie art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. art. 64 c § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a.
Nie mają usprawiedliwionych podstaw także liczne zarzuty zmierzające do wykazania naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.
Trafnie bowiem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zaskarżone postanowienie o kosztach egzekucyjnych zawiera nie tylko konkretne kwoty, ale również wskazuje, że były one w okolicznościach tej sprawy uzasadnione co do wysokości. Wynika z nich, że organy działały na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą zaufania, zasadą prawdy obiektywnej jak również z zasadą celowości i zasadą gospodarnego prowadzenia egzekucji.
W tym kontekście należy dodatkowo podkreślić, że zobowiązany jako profesjonalny podmiot operujący na terenie lotniska - Portu Lotniczego [...] w W., w tym zajmując lokal w Wolnym Obszarze Celnym Lotniska (tj. osoby reprezentujące skarżącą spółkę) musiał zdawać sobie ze specyfiki działalności na tego typu terenie, z którą wiąże się np. konieczność uczestnictwa w czynnościach asysty odpowiednich służb.
Wobec braku aktywności zobowiązanego w zakresie wskazania z jakimi (z punktu widzenia prawa celnego) nieruchomościami ma do czynienia organ egzekucyjny prawidłowo uznano w toku postępowania, że podjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji o przechowaniu towarów zabezpieczonych w toku egzekucji w magazynie lub innym miejscu, położonym poza Wolnym Obszarem Celnym, mogłoby wywołać konieczność złożenia deklaracji przewozowej, poddania towarów dozorowi celnemu do czasu określenia ich statusu celnego oraz przedstawienia ich organom celnym. Skoro Wojewoda Mazowiecki dokonując czynności egzekucyjnych nie posiadał żadnych dokumentów dotyczących towarów usuwanych z zajmowanych lokali, to nie był w stanie dokonać prawidłowej rejestracji w systemach teleinformatycznych, służących do obsługi postępowań celnych, które przewidują uczestnictwo podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.
W takiej sytuacji w istocie jedną możliwością było skorzystanie z magazynów znajdujących się w Wolnym Obszarem Celnym. Trafnie bowiem zauważył WSA, że prowadzenie egzekucji w trybie administracyjnym, której przedmiotem jest opróżnienie lokalu na niebezpieczeństwo zobowiązanego, nie zwalnia organu egzekucyjnego od zachowania należytej staranności. Z tego też względu z uwago na potencjalnie znaczną wartość tych ruchomości musiały być prawidłowo zabezpieczone. Nie również racji skarżący kasacyjnie porównując ceny przechowania towarów w Wolnym Obszarem Celnym na terenie lotniska z niezweryfikowanymi bliżej cenami przechowania towarów w W. W tym przypadku o ewentualnie wygórowanych kosztach można być mówić, gdyby znaczenie przekraczały ceny przechowania podobnych ruchomości w Wolnym Obszarem Celnym na terenie innych analogicznych lotnisk (w Polsce, czy za granicą).
Trudno też uznać za zasadne zarzuty sprowadzające się twierdzeń skarżącego kasacyjnie, iż do opóźnienia w odbiorze ruchomości "doszło z przyczyn leżących po stronie Wojewody Mazowieckiego, który pierwszy termin odbioru ruchomości wyznaczył Skarżącemu dopiero 50 dni po zakończeniu czynności egzekucyjnych", skoro skarżący kasacyjnie nie odebrał ruchomości w tym terminie. W tej sytuacji nawet ewentualne uchybienia organu w tym zakresie nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Nie ma też racji skarżący kasacyjnie, że odbiór ruchomości "został opóźniony bezpodstawnymi żądaniami Wojewody Mazowieckiego, co do składania przez Skarżącego oświadczeń w trybie nieprzewidzianym przez przepisy prawa". Jak wynika z akt sprawy (postanowienia organu I instancji) przedstawiciele zobowiązanego w toku prowadzonych czynności wskazywali na możliwość przeniesienia wskazanych ruchomości na rzecz jednej z ambasad, w takiej sytuacji zasadne było żądanie organu złożenia przez przedstawicieli Zobowiązanej oświadczeń co do tytułu prawnego do tych ruchomości (np. że ruchomości usunięte w toku egzekucji są wolne do roszczeń osób trzecich).
Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 64 b u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu że wydatkami egzekucyjnymi mogą być także koszty ponoszone przez osoby trzecie. Art. 64b u.p.e.a. zawiera definicję i katalog wydatków egzekucyjnych, chodzi tu o określone kwoty, jakie zostały wydatkowane w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi. Przepis ten odczytywać należy wespół z ogólnym przepisem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - 64c § 1 u.p.e.a.
Art. 64b pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że 'wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie (...) przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania, utrzymania (...) ruchomości odebranych albo usuniętych z opróżnionych budynków, lokali i pomieszczeń", należy zatem stosować mając na względzie art. 64c § 1 u.p.e.a. zgodnie z którym "Opłaty (...) wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne (...) obciążają zobowiązanego".
Z powyższego wynika, że wedle modelowego schematu stosowania art. 64c § 1 u.p.e.a. wydatki egzekucyjne, które zasadniczo "ponosi organ egzekucyjny" (art. 64b § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) wtórnie obciążają zobowiązanego.
Nie ma wątpliwości, że do tych wydatków należy zaliczyć koszty usług wyspecjalizowanych podmiotów (osób trzecich), które w przypadku zastosowania środka egzekucyjnego opróżnienia lokalu dokonują koniecznego (do przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania) demontażu wyposażenia, czy elementów wystroju wnętrz. Jest przy tym oczywiste, że wielu sytuacjach, tak jak na gruncie niniejszej sprawy, ze względu na nieodzowność posłużenia się specjalistycznym sprzętem lub potrzebę korzystania ze specjalistycznej wiedzy i doświadczenia zawodowego nie będą tych czynności mogli wykonać pracownicy organu egzekucyjnego, ale niezbędne będzie powierzenie tych czynności innym podmiotom (osobom trzecim). Wydane przez organ I instancji postanowienie o kosztach egzekucyjnych zawiera w tym zakresie nie tylko kwotę wydatku, ale też wskazuje, że był on w okolicznościach tej sprawy uzasadniony zarówno co do zasady jak co do wysokości. Jak już wskazano koszty te, poniesione w związku ze zastosowanym środkiem egzekucyjnym, wtórnie obciążają zobowiązanego.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Przepis ten zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej Spółki nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, te bowiem zawarte są, o czym była już mowa, w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy zauważyć, iż zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony.
Zauważyć należy, że co do zasady art. 134 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2453/14).
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 64c § 1 oraz art. 146 u.p.e.a.
To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
NSA w mniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.