Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 31 stycznia 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 889/13) oddalił skargę B. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na rok 2011.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że w roku kalendarzowym 2011, małżonkowie T. G. i B. G. wystąpili z odrębnymi wnioskami o przyznanie płatności ONW. Organ rozpatrując wniosek B. G. na 2011 r., decyzją z [...] lutego 2012 r. odmówił jej przyznania płatności, ponieważ w chwili składania tego wniosku była ona wykreślona z ewidencji producentów, a jej numer identyfikacyjny został uchylony, co potwierdziła decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. nr [...] z [...] czerwca 2010 r.
Organ pierwszej instancji uwzględnił natomiast wniosek T. G. i z uwagi na spełnienie wymaganych przesłanek przyznał płatność ONW na rok 2011 (decyzja nr [...] z [...] lutego 2012 r.). Po uzyskaniu płatności T. G. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) z wnioskiem o wykreślenie go z ewidencji producentów i uchylenie nadanego mu numeru identyfikacyjnego, uzasadniając to utratą statusu rolnika. Organ przychylił się do jego żądania i w piśmie z [...] lipca 2012 r. poinformował o anulowaniu numeru identyfikacyjnego i wykreśleniu T. G. z ewidencji producentów.
Wobec powyższego B. G. wystąpiła z wnioskiem o nadanie numeru identyfikacyjnego, który to wniosek rozpatrzono pozytywnie, wydając zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR), na skutek odwołania B. G. uchylił decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Następnie Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] grudnia 2012 r. odmówił przyznania płatności dla B. G. na rok 2011.
Zdaniem organu, bez znaczenia dla uzyskania płatności pozostawał fakt, że w tym samym roku kalendarzowym małżeństwo ubiegające się o płatności doprowadza do zmiany statusu rolnika jednego z nich, upatrując w tym szansę dla uzyskania płatności przez drugiego z małżonków. Działanie B. i T. G. zdaniem organu stanowiło obejście przepisu art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86 – dalej: ustawa o ewidencji) i zmierza do uzyskania płatności w sytuacji, gdy płatność ta nie przysługuje.
Organ podkreślił, że nadanie numeru identyfikacyjnego jednemu z małżonków powoduje, iż małżonkowie mają status rolnika, któremu został nadany numer identyfikacyjny. Skoro więc T. G. i B. G. jako małżonkowie mają status jednego rolnika, to mogli oni złożyć jeden pojedynczy wniosek na rok, w stosunku do którego rolnik ubiega się o płatność. Decydujące znaczenie ma fakt zawarcia związku małżeńskiego.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r.
B. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na decyzję z [...] kwietnia 2013 r.
W uzasadnieniu skargi nie zgodziła się z tym, że z uwagi na swój stan cywilny może być pozbawiona płatności. Jej zdaniem takie stanowisko organu wynikało z błędnej wykładni art. 12 ust. 4 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., poz. 70 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji), sprzecznego z art. 2a rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 40 ust. 2 TFUE.
Skarżąca podnosiła, że art. 2a rozporządzenia (WE) nr 73/2009 definiuje rolnika jako posiadacza gospodarstwa rolnego. Natomiast dotychczasowe stanowisko organu oparte jest na założeniu, że wychodząc za mąż B. G. utraciła konstytucyjne uprawnianie do posiadania majątku osobistego, przez co utraciła możliwość bycia samodzielnym posiadaczem gospodarstwa, a więc rolnikiem w rozumieniu art. 2a rozporządzenia (WE) nr 73/2009.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z § 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, dalej: rozporządzenie ONW), płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) 1454/2001, (WE) 1868/94, (WE) 1251/1999, (WE) 1254/1999, (WE) 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 40, str. 269, ze zm.).
Natomiast według art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca: posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu powołanego art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się producentowi rolnemu niepowtarzalny numer identyfikacyjny, nieprzechodzący na następcę prawnego (art. 12 ust. 1 i 2). Według art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego, nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego drugi małżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.
WSA zauważył, że skarżąca uzyskała wpis do ewidencji producentów rolnych i numer identyfikacyjny w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującym prawem taki wpis oraz numer identyfikacyjny za jej zgodą posiadał jej małżonek. Wynika z tego, że uzyskanie przez skarżącą wpisu do rejestru producentów rolnych oraz nadanie jej numeru identyfikacyjnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z powołanym art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od ustroju majątkowego między nimi. Nie ma znaczenia prawnego w tym zakresie posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego przez małżonka producenta rolnego, wpisanego do ewidencji producentów rolnych i posiadającego numer identyfikacyjny. W szczególności współmałżonek posiadający gospodarstwo rolne jako majątek odrębny nie ma prawa do uzyskania samodzielnego wpisu do ewidencji producentów i odrębnego od drugiego małżonka numeru identyfikacyjnego.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 14 ustawy o krajowym systemie ewidencji "rolnik" (art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009) oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego. Przepisy o płatności ONW umożliwiają przyznawanie jej jedynie rolnikom. Wynika to z art. 36 lit. a) pkt i) oraz ii), art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, Dz. Urz. UE L 277/1 z 21 października 2005 r.).
W związku z powyższym w roku kalendarzowym 2011 skarżąca nie spełniała podstawowego wymogu przyznania płatności ONW, a decyzje obydwu instancji o odmowie przyznania tej płatności były zgodne z prawem. Uzyskanie natomiast przez skarżącą numeru identyfikacyjnego w 2012 r. nie upoważniało jej do uzyskania płatności ONW na rok 2011.
WSA nie dopatrzył się również naruszeń przepisów Konstytucji, gdyż organy orzekające w świetle obowiązującego porządku prawnego w żaden sposób nie naruszyły konstytucyjnych praw skarżącej. W szczególności nie naruszono swobody skarżącej w dysponowaniu jej własnością, ani w inny sposób nie naruszono praw własnościowych skarżącej. Skarżąca może swobodnie prowadzić rolniczą działalność gospodarczą. Odmowa przyznania płatności ONW nie była wyrazem dyskryminacji, lecz tego, że skarżąca nie spełniła wymogów prawnych nałożonych na beneficjentów płatności ONW.
Sąd pierwszej instancji odwołał się także do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2013 r. (sygn. P 40/12, Dz. U. z 2013 r., poz. 1537), w którym Trybunał stwierdził, że art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76), stanowiący, że w "przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę", jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny odpowiedział w tym zakresie na pytanie co do uniemożliwienia nadania obu małżonkom numerów identyfikacyjnych w sytuacji istnienia ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej i prowadzenia przez każdego z małżonków odrębnego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że obydwa warunki należy spełnić łącznie. Samo istnienie małżeńskiej rozdzielności majątkowej zatem nie wystarczy. Małżonkowie są obowiązani udowodnić, że prowadzą odrębne gospodarstwa rolne. WSA zauważył, że Trybunał Konstytucyjny odroczył wejście w życie powołanego wyroku o 18 miesięcy, czyli do 13 czerwca 2015 r.
B. G. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. 31 stycznia 2014 r., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 110 K.p.a. oraz art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.), w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy była ona uzasadniona, co nastąpiło wskutek błędnego ustalenia przez Sąd stanu prawnego uprawniania skarżącej do pozyskiwania płatności do gruntów posiadanych przez skarżącą z jej majątku osobistego, w oparciu o decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2010 r. o wykreśleniu skarżącej z ewidencji, gdy organ ten w istocie tej sprawy wówczas nie prowadził, bowiem temu organowi tej sprawy skutecznie nie przekazano nieważnym postanowieniem z 23 kwietnia 2010 r.
- 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 145a k.p.a. oraz art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy była ona uzasadniona w zakresie zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania, co nastąpiło wskutek nieuwzględnienia skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P-40/12, przy błędnym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji daty wejścia w życie wyroku TK, który w rzeczywistości wszedł w życie z dniem ogłoszenia go w Dzienniku Ustaw, to jest w dniu 13 grudnia 2013 r.
- 3. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ wydał decyzję administracyjną bez rzetelnego zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia dowodów na stan prawny uprawniania skarżącej do pozyskiwania płatności, w postaci wykluczających się wzajemnie rozstrzygnięć zapadłych w czterech równolegle, w jednym czasie prowadzonych przez organy Agencji postępowaniach w trybie zwyczajnym, w tej samej sprawie wpisu skarżącej w ewidencji producentów orz poprzez bezzasadne oddalenie skargi po nieuzasadnionym oddaleniu kluczowych wniosków dowodowych skarżącej,
- 4. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy "decyzja" Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2010 r. nie może być uznana za dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania, skoro w tym samym dniu to samo postępowanie odwoławcze od nieostatecznej decyzji Kierownika Biura ARiMR o wykreśleniu skarżącej z ewidencji, czyli w tej samej sprawie, również w trybie zwyczajnym, nadal prowadził Dyrektor Oddziału ARiMR w O., a przecież w tym samym dniu dwaj Dyrektorzy Oddziału ARiMR w O. i we W. nie mogli mieć tej samej sprawy postępowania odwoławczego w sprawie wpisu skarżącej "w zakresie swego działania" – tak zwana "decyzja" Dyrektora OR we W. nie może stanowić dowodu tego, co zostało w niej "urzędowo stwierdzone";
- 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób polegający na niewłaściwym i niewyczerpującym uzasadnienia wyroku:
- a) w zakresie oddalenia zarzutu naruszenia przez organ art. 110 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ skutków prawnych rozstrzygnięć zapadłych w pozostałych trzech postępowaniach w trybie zwyczajnym prowadzonych równolegle w tej samej sprawie, w tym skutków prawnych wyroku NSA w sprawie II GSK 465/11 – istnienia w sensie prawnym nadal w dniu wydania wskazanego wyroku NSA wpisu strony w ewidencji producentów, jako przedmiotu toczącego się nadal od 2010.r. postępowania administracyjnego oraz skutków prawnych decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR O. z [...] maja 2012 r. – istnienia w sensie prawnym nadal w dniu wydania wskazanej decyzji wpisu strony w ewidencji producentów, jako przedmiotu toczącego się nadal od 2010 r. najwcześniej wszczętego (w dniu [...] lutego 2010 r.) postępowania administracyjnego w tej samej sprawie wpisu skarżącej.
- b) w zakresie zdawkowego uzasadnienia postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych, które wykazywały nieprzerwane istnienie wpisu skarżącej w ewidencji producentów.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez:
- 1. błędną wykładnię art. 2a Rozporządzenia WE nr 73/2009 oraz art. 3 oraz art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, iż jakoby skarżąca, będąca rolnikiem w rozumieniu przywołanych przepisów – wyłącznym posiadaczem gruntów rolnych z jej majątku osobistego, jakoby utraciła uprawnienie do ubiegania się o płatności do swoich gruntów rolnych, co nastąpiło m.in. wskutek błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że:
- a) Dyrektor Oddziału ARiMR mógł wydać [...] października 2010 r. wiążącą decyzję o wykreśleniu skarżącej z ewidencji, gdy w tym dniu on sam nadal prowadził w drugiej instancji dwa inne postępowania w trybie zwyczajnym, w tej samej sprawie wpisu skarżącej, a w rzeczywistości żadnego postępowania w tej sprawie nie prowadził, bowiem Dyrektor Oddziału ARiMR w O. swym nieważnym postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nie przekazał skutecznie w sensie prawnym Dyrektorowi Oddziału ARiMR we W. swych kompetencji do rozstrzygania w sprawie wpisu skarżącej,
- b) przyjęcie błędnego założenia, iż jakoby skarżąca "nie ma prawa do uzyskania samodzielnego wpisu do ewidencji producentów", co jest niezgodne wyrokiem TK w sprawie P 40/12, albowiem TK taką możliwość dopuścił, a stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji TK uznał za niekonstytucyjne,
- c) przyjęcie błędnego założenia, iż potwierdzenie kolejnym zaświadczeniem w 2012 r. posiadania przez skarżącą wpisu w ewidencji producentów pod numerem identyfikacyjnym nadanym jej w 2005 r., potwierdzonego ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR w O. z 21 maja 2012 r. o uchyleniu w trybie odwoławczym nieostatecznej decyzji Kierownika Biura AriMR w B. z [...] marca 2010 r. o wykreśleniu skarżącej z ewidencji, nie uprawniało skarżącej do uzyskania płatności za 2011 r., gdy bezsprzecznie w dniu wydania decyzji skarżąca wpis posiadała, przed złożeniem wniosku o płatność za 2011 r. złożyła też wniosek o ponowne wpisanie jej do ewidencji, a w toku postępowania odwoławczego od nieostatecznej decyzji o wykreśleniu skarżącej z ewidencji (toczącego się od marca 2010 r. do [...] maja 2012.r.) skarżąca nie mogła utracić tego uprawniania,
- d) błędną wykładnię art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji polegającą na dokonaniu interpretacji tego przepisu w sprzeczności z Konstytucją i w sprzeczności z wyrokiem TK w sprawie P 40/12, co było skutkiem błędnej tezy, iż jakoby TK odroczył wejście w życie orzeczenia o niekonstytucyjności tego przepisu, 2. nielogiczne przytoczenie stanowiska TK, co do obowiązku udowodnienia przez małżonków, iż prowadzą oni odrębne gospodarstwa rolne, gdy przecież odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji wykluczyła możliwość udowodnienia tej okoliczności przez małżonków w ponownym postępowaniu administracyjnym,
- 3. błędne przyjęcie, iż jakoby skarżąca nie spełniła wymogów prawnych w nałożonych na beneficjentów płatności ONW, gdy żaden przepis prawa nie pozwala dyskryminować kobiet w zakresie dostępu do środków unijnych tylko z tego powodu, iż pozostają one w związku małżeńskim;
- 4. błędne twierdzenie, iż jakoby skarżąca nie spełniła wymogu posiadania nadanego jej numeru identyfikacyjnego, gdy tymczasem zaświadczeniem z 2012 r. potwierdza, iż skarżąca w 2012 r. nadal pozostawała wpisana w ewidencji producentów pod tym samym numerem identyfikacyjnym, który nadano jej w 2005 r.
W związku ze wskazanymi naruszeniami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04).
Podkreślić ponadto należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych (podjętych) przez organ administracji publicznej, w tym w innych postępowaniach.
Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że część z nich nie spełnia wymagań stawianych przez ustawodawcę. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] kwietnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2012 r., którą odmówiono skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2011. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., obowiązany był do rozstrzygania w granicach sprawy. Jest oczywiste, że nie ma tożsamości przedmiotowej pomiędzy sprawą obejmującą przyznanie płatności ONW, a sprawą dotyczącą wpisu do ewidencji producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego.
Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem w ramach kontroli zaskarżonej decyzji, badać zgodności z prawem aktów podejmowanych wobec B. G. w innych (odrębnych) sprawach, związanych z wpisaniem jej do ewidencji producentów rolnych i nadaniem numeru identyfikacyjnego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za chybione zarzuty podniesione w pkt I.1, I.3 oraz I.4 petitum skargi kasacyjnej, gdyż kwestionują one zgodność z prawem decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2010 r., która nie była przedmiotem skargi w sprawie rozpoznawanej przez WSA we W.. Innymi słowy wymienione zarzuty nie dotyczą sprawy, w granicach której Sąd miał obowiązek rozstrzygać.
Wobec tego, że w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie był upoważniony do oceny, czy WSA formułując stanowisko odnośnie do decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2010 r. uchybił temu przepisowi.
Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję uprawniony był natomiast do zbadania, czy skarżąca spełniła warunki niezbędne do przyznania jej płatności ONW na rok 2011. W tym zakresie Sąd uznał, że w 2011 r. skarżąca nie spełniała warunku określonego w § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW, albowiem Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] czerwca 2010 r. uchylił skarżącej numer identyfikacyjny producenta rolnego i wykreślił wpis z ewidencji producentów. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2010 r., która jest ostateczna i nie została wzruszona w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem Sądu, uzyskanie przez skarżącą numeru identyfikacyjnego w 2012 r. nie upoważniało jej do uzyskania płatności ONW na rok 2011.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Uwzględniając, że płatność ONW jest przyznawana w stosunku rocznym, warunki które muszą być spełnione do jej otrzymania należy oceniać w odniesieniu do roku, którego dotyczył wniosek. W rozpoznawanej sprawie był to rok 2011, a więc kwestia spełnienia przez skarżącą warunku o którym stanowi § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW musiała być oceniona według stanu wówczas istniejącego. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w roku 2011 skarżącej, wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o uchyleniu nadanego jej numeru identyfikacyjnego producenta rolnego i wykreślenia z ewidencji producentów nie mogła być przyznana płatność ONW. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut z punktu II.1 petitum skargi kasacyjnej.
W ocenie NSA, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące uzasadnienie wyroku w zakresie oddalenia zarzutu naruszenia przez organ art. 110 k.p.a. oraz zdawkowe uzasadnienie postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych, które wykazywały nieprzerwane istnienie wpisu skarżącej w ewidencji producentów. W związku z tak sformułowanym zarzutem wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, OSNAiWSA 2009, nr 3, poz. 39), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba również dodać, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, jednakże ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania lub niezastosowania w sprawie, jak ma to miejsce w zaskarżonym wyroku.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej skarżąca nie wyjaśniła na czym miał polegać istotny wpływ naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty wymienione w punktach II.2, II.3 oraz II.4 petitum skargi kasacyjnej nie odpowiadają warunkom jakie ustawodawca stawia temu środkowi odwoławczemu. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem żadnego przepisu prawa, który jego zdaniem, został naruszony w sposób opisany w tej części skargi kasacyjnej. Również lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na powiązanie naruszeń przedstawionych w sposób opisowy z konkretnymi przepisami prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, co prowadzi do wniosku, że w analizowanej części skargi kasacyjnej nie zostały przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w punktach I.2, II.1 lit. b i d petitum skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji stanowił, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt P 40/12) orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji RP.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny postanowił, że przepis ten we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, tj. z upływem 18 miesięcy, licząc od dnia 13 grudnia 2013 r. Oznacza to, że w dacie wydawania zaskarżonego orzeczenia, wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł już w życie, ale zakwestionowany przepis art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji nadal stanowił element obowiązującego porządku prawnego. Możliwość określenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu innego niż data ogłoszenia wyroku wynika wprost z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie zauważa, że – co do zasady – skorzystanie przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie zawsze oznacza obowiązek stosowania tego aktu do czasu upływu terminu ustalonego przez Trybunał w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd, że obowiązywanie aktu normatywnego nie do końca należy utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania. Ponadto należy mieć na względzie, że akt normatywny, o którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest niekonstytucyjny, stracił domniemanie konstytucyjności.
W konsekwencji należy przychylić się do stanowiska, że sąd – rozpoznając sprawę – ma możliwość dokonania jej oceny z punktu widzenia ochrony praw jednostki i ma możliwość dokonywania wyboru pomiędzy normą, zgodnie z którą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, a normą, która prolonguje obowiązywanie niekonstytucyjnego aktu normatywnego (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie 2, LexisNexis 2010, str. 83–87).
W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że oceniając skutki takiego rozstrzygnięcia należy dokładnie rozważyć powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu naruszającego zasady konstytucyjne (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, motywy jakimi kierował się Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, uzasadniają przyjęcie, że regulacja ta nie tylko formalnie obowiązuje, ale także powinna być stosowana, gdyż Trybunał Konstytucyjny umożliwił funkcjonowanie tego wadliwego rozwiązania ustawowego do 13 czerwca 2015 roku. Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej omawianego przepisu wskazał, iż nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją wyeliminowanie art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji. Stwierdził, że konieczna jest szersza interwencja ustawodawcy polegająca na opracowaniu przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom i przyznają organom administracji kompetencje kontrolne w trakcie postępowania o wpis, a także później po dokonaniu wpisu.
Stworzenie niezbędnej regulacji prawnej w nowym stanie prawnym, jaki powstanie w wyniku wyroku z 3 grudnia 2013 r., związane jest również ze spoczywającym na właściwych organach polskich obowiązkiem sprawowania kontroli dla ochrony interesów gospodarczych Unii Europejskiej oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nienależnie beneficjentom. Z powyższego wynika, że brak właściwego uregulowania w ustawie o krajowym systemie ewidencji spornych kwestii wywołał konieczność odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uniemożliwiającego posiadanie odrębnych numerów identyfikacyjnych przez małżonków, między którymi została ustanowiona rozdzielność majątkowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji nie rozstrzygały bowiem o wpisie skarżącej do ewidencji producentów i nadaniu jej numeru identyfikacyjnego, lecz przyznaniu płatności ONW. Do tej sprawy nie należało badanie przesłanek nadania numeru identyfikacyjnego i wpisu do ewidencji producentów, więc kwestia ewentualnego stosowania przepisu uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny w istocie pozostawała bez wpływu na wynik sprawy i nie musiała być rozważana przez Sąd pierwszej instancji.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.