Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1137/11

Uzasadnienie

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 7 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 1557/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Ł. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2010 r., który utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego [...] Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 13.000 złotych za:

1. - wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp,
2. - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek – 8.000 złotych.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu 9 lutego 2010 r. w W., P. L. O., inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej samochód osobowy marki Skoda o nr rejestracyjnym [...]. Pojazd kierowany był przez Ł.R. Na dachu samochodu umocowane zostało, za pomocą uchwytów, urządzenie z napisem "s. S. [...]" bez instalacji elektrycznej. Podczas czynności kontrolnych kierowca okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. W toku kontroli wykonano dokumentację fotograficzną i kserograficzną okazanych dokumentów, która stanowi załącznik do protokołu kontroli z dnia 9 lutego 2010r. i przeprowadzono dowód z przesłuchania w charakterze świadka kierowcy Ł. R., który zeznał, że prowadzi własną działalność gospodarczą i tylko współpracuje z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Samochód jest jego własnością.

W dniu kontroli wykonał kilka kursów przewozu osób. Zlecenia kursów otrzymał drogą radiową (Terminal – Radio [...]) z centrali firmy, nazwy której nie znał. Przewozy wykonuje na rzecz firmy [...], z którą rozlicza się dwa razy w miesiącu z wykonanych usług przewozu. Kierowca zeznał ponadto, że osobom przewożonym wystawia paragon fiskalny z kasy fiskalnej zarejestrowanej na kierowcę. W kontrolowanym samochodzie zamontowane jest urządzenie pomiarowe Poltronik, które nie jest połączone przewodami z kasą fiskalną. Po zakończeniu przewozu urządzenie pomiarowe wskazuje impulsy, które przelicza na stawkę stanowiącą kwotę do zapłacenia za wykonaną usługę. Podczas kontroli kierowca wykonał wydruk paragonu fiskalnego wystawionego na rzecz Ł. R. Po stwierdzeniu, że na bokach kontrolowanego samochodu znajduje się numer telefonu, inspektor inspekcji transportu drogowego wykonał telefon celem sprawdzenia czy numer ten należy do podmiotu, który widnieje na paragonie fiskalnym i wykonuje przewóz osób. W wyniku rozmowy stwierdził, że numer "[...]" nie jest numerem do firmy skarżącego, gdyż pod tym numerem zgłosiła się osoba, która rozpoczęła rozmowę słowami: "[...] słucham."

W toku postępowania, pismem z dnia 10 marca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się do Urzędu [...] Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń o udzielenie informacji czy skarżący posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W odpowiedzi na powyższe pismo Urząd [...] poinformował, że skarżący nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Po rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 56 pkt 1, art. 5 i art. 8 art. 18 ust. 5 lit. c) oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z Lp. 2.9 pkt 1 i 3 i Lp. 1.1 załącznika do u.t.d., wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję nr [...], którą nałożył na skarżącego Ł. R. karę pieniężną w wysokości 13.000 (trzynaście tysięcy) złotych.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 5 lit. c), art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z Lp. 1.1 i Lp. 2.9 pkt 3 załącznika do u.t.d. - utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt, że strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, mimo iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Organ podkreślił, że o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącego świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Zdaniem organu odwoławczego, przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, że jest ona oferowana i możliwa do realizacji.

Ponadto organ zauważył, że kierowca okazał kontrolującym inspektorom wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla firmy [...]. z o.o. z siedzibą w W. W opinii organu powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności. Zatem, zdaniem organu, okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się, poza kierowcą, żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu - nie może stanowić o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Organ wskazał, że podczas kontroli wykonano wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej. Z wyżej opisanego wydruku nie wynika wprawdzie, jak wskazał organ, jakiego rodzaju usługa transportowa została wykonana, niemniej mając na uwadze okoliczności sprawy, organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom, że wykonana w pojeździe usługa nie dotyczyła przewozu osób.

Organ ustalił również, że w kontrolowanym pojeździe umieszczono urządzenie pomiarowe Poltronik, które nie było połączone przewodami z kasą fiskalną. Oświadczył, że po zakończeniu przewozu urządzenie pomiarowe wskazuje impulsy, które kierowca przelicza na stawkę stanowiącą kwotę do zapłacenia za wykonaną usługę. Podczas kontroli wykonał wydruk paragonu fiskalnego wystawionego na rzecz Ł. R. Zatem organ doszedł do przekonania,że urządzenie zamontowane w samochodzie jest urządzeniem służącym temu samemu celowi, a więc dla wyliczania należności za wykonywany przewóz osób. Dowodem powyższego jest wydruk z kasy fiskalnej znajdujący się w aktach sprawy.

Ł. R., złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Oddalając skargę Ł. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji - nie naruszają prawa, zarówno przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Sąd I instancji podniósł, że zarówno kontrola jak i przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone w dniu 9 lutego 2010 r. naruszenia, jest Ł. R. – adresat zaskarżonej decyzji. Według Sądu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że kierujący pojazdem wykonywał przewozy na swoją rzecz. Z akt administracyjnych wynika również, że skarżący prowadzi własną działalność gospodarczą z przeważającym rodzajem działalności określonym jako PKD 4932Z – działalność taksówek osobowych (informacje uzyskane ze strony rejestru REGON Głównego Urzędu Statystycznego – wydruk).

Dokonując merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, Sąd

I instancji podkreślił, że organy administracji obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli – 9 lutego 2010 r. skarżący Ł. R. wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Przewóz ten był wykonywany przez kierowcę prowadzącego działalność gospodarczą na swoją rzecz w zakresie działalności taksówek osobowych.

Sąd wskazał na treść art. 4 pkt 1 u.t.d., zgodnie, z którym, krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

W świetle art. 6 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 ustawy). Sąd I instancji pokreślił, że według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżący okazał licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób wystawioną dla [...] Sp. z o.o. w W., a zatem nie dysponował przedmiotową licencją, która wystawiona byłaby na rzecz skarżącego (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie kserokopia wypisu Nr [...] z licencji nr [...] wydanej spółce [...] Sp. z o.o.). Licencja ta nie spełnia warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Nie została bowiem wydana na kontrolowany podmiot oraz nie precyzuje – zgodnie z tym przepisem — obszaru, na którym przedsiębiorca uprawniony byłby do świadczenia usług transportowych osób. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że skarżący nie dysponował wymaganą licencją. W art. 5 ust. 1 ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy).

W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. W art. 5 ust. 1 u.t.d., dla podmiotów, które podejmują i wykonują transport drogowy, wprowadzono obowiązek uzyskania odpowiedniej licencji. Ustawodawca uznał zatem, że do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego nie jest wystarczające wpisanie do odpowiedniego rejestru przedsiębiorców (rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym lub ewidencji działalności gospodarczej), lecz konieczne jest uzyskanie dodatkowego uprawnienia w postaci licencji na wykonywanie tego rodzaju działalności.

Chodzi tu o faktyczne wykonywanie działalności odpowiadającej definicji transportu drogowego (krajowego lub międzynarodowego), wynikającej z art. 4 u.t.d. Określenie w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców przedmiotu działalności gospodarczej w postaci transportu drogowego nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że przedsiębiorca faktycznie wykonuje transport drogowy. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., II GSK 670/08, LEX nr 478526, w uzasadnieniu do którego stwierdzono, że "z przepisów art. 4 pkt 1-3, art. 5 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z 2001 r. o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu.

Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej". Wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności gospodarczej reglamentowanej, z uwagi na konieczność uzyskania licencji. Jednakże podkreślenia wymaga fakt, że nie jest to działalność regulowana, o której mowa w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Licencja na wykonywanie transportu drogowego jest uprawnieniem o charakterze osobistym, co w konsekwencji oznacza, że może się nią legitymować wyłącznie podmiot, przedsiębiorca, któremu licencja ta została udzielona.

Sąd I instancji, mając powyższe na uwadze, doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo określiły stan faktyczny oceniając, że skarżący nie legitymuje się wymaganą licencją, czego konsekwencją było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek.

WSA podkreślił, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

1. a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,
2. b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,
3. c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego są nietrafne. Okoliczności te ustalone zostały w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli z dnia 9 lutego 2010 r., podpisanym bez żadnych uwag przez kierowcę kontrolowanego pojazdu. Dodatkowo kierowca ten przesłuchany w charakterze świadka zeznał do protokołu, że w dniu kontroli wykonał przewozy osób na terenie [...], z których rozlicza się tygodniowo ze spółką [...].

Ponadto zeznał, iż pojazd na dachu ma zainstalowane urządzenie techniczne z napisem "S.S.[...]", a samochód był jego własnością. Treść protokołu kontroli i wzmiankowanych zeznań koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, także organy miały prawo uznać po stronie skarżącego wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazów określonych w przepisach ww. art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Należy dodać, że w świetle przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) cyt. ustawy nie ma znaczenia po co urządzenie to zostało zainstalowane. Jego celem jest natomiast zakazanie prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, albowiem tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń. Innymi słowy, celem omawianego unormowania jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywania transportu drogowego tak jak taksówką.

Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznanie kierowcy oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami.

Sąd I instancji podkreślił, że powyższy pogląd konsekwentnie podziela Naczelny Sąd Administracyjny, który w swym orzecznictwie zauważa, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest – zdaniem NSA - wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki w przypadku, gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowym.

W ocenie NSA, ratio legis wprowadzenia zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930). Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.

W opinii Sądu I instancji, a wbrew stanowisku skarżącego - okoliczność wykonywania przewozu osób została udokumentowana zarówno wydrukiem fiskalnym, jak i zeznaniem kierowcy samochodu. Skoro, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także zeznania kierowcy, zdjęcia fotograficzne i wydruk z kasy fiskalnej zainstalowanej w kontrolowanym samochodzie – gdyż dowody te mogły przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącego zakazów zawartych w przepisach art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. WSA zauważył, że podobne stanowisko przyjął w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyrokach z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 499/09 oraz w wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 599/09 stwierdził wyraźnie, iż elementem materiału dowodowego w tego rodzaju sprawach jest również paragon fiskalny wystawiony przez spółkę bezpośrednio przed kontrolą, z którego wynika, że był wykonywany przejazd. Ponadto, jak wskazał w swych orzeczeniach NSA, istotne jest również w takich przypadkach to, że kierujący pojazdem zeznał do protokołu kontroli, że wykonuje przewozy okazjonalne dla skarżącej spółki.

W tej sytuacji uznać należy, zdaniem Sądu I Instancji, że wykonywanie zarobkowego przewozu osób przez skarżącego zostało w toku postępowania administracyjnego udokumentowane wskazanymi dowodami i nie zachodziła jakakolwiek potrzeba przeprowadzania dowodów dodatkowych w postaci przesłuchania w charakterze świadka pasażera.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd I instancji nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynika, żeby stronie skarżącej ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie, bowiem organ

I instancji w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska.

Reasumując, WSA stwierdził, że skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu 9 lutego 2010 r. przez skarżącego z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, a także wykonywany był bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek - organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisów art. 18 ust. 5 i art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 1.1 i Lp. 2.9. pkt 3 załącznika do tej ustawy, nakładając na Ł. R. karę pieniężną w łącznej wysokości 13.000 złotych. Zdaniem Sądu organy obu instancji, dokonując prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzasadniły swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Ł. R.zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargą kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. I. przepisów postępowania w postaci naruszenia:
2. 1. art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest "pojęciem przewozu okazjonalnego" w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania "przewozu okazjonalnego" przez skarżącego. Powyższe naruszenie art. 134 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które ma wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozstrzygnął w zaskarżonym wyroku kwestii, które stanowią istotę odpowiedzialności skarżącego,
3. 2. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w dniu 10 lutego 2010 r. skarżący wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy okoliczność zarobkowego przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącego art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ustawy o transporcie drogowym,
4. 3. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy podczas kontroli drogowej nie przesłuchano w charakterze świadka pasażera – osób, które miały być przewożone przez skarżącego skontrolowanym pojazdem,
5. 4. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, iż skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącego oraz skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
6. 5. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny z umieszczeniem na dachu "podświetlonym urządzeniem technicznym", podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącego oraz skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
7. II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie
8. 1. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez równoczesne nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.) oraz nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób tj. przewozu wykonywanego przez podmiot posiadający uprawnienia wynikające z posiadania licencji, zaś wykonującego przewóz z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego (art. 18 ust. 5 u.t.d.),
9. 2. art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że skarżący wykonywał "przewóz okazjonalny" w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
10. 3. art. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że skarżący nie posiadł licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
11. 4. art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że na dachu skontrolowanego pojazdu była zamontowana lampa lub inne urządzenie techniczne podczas gdy na dachu skontrolowanego pojazdu był zamontowany baner reklamowy, pozbawiony cech urządzenia technicznego lub lampy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące przepisów postępowania, gdyż do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie powadzony.

W pierwszej kolejności kasator zarzuca Sądowi naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 134 p.p.s.a poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, przez wyjaśnienie co jest "pojęciem przewozu okazjonalnego" w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania "przewozu okazjonalnego" przez skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut jest nieusprawiedliwiony, z dwóch powodów. Po pierwsze, w rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawie nie występowała kwestia prejudycjalna. Po wtóre powołany w omawianym zarzucie przepis nie został naruszony. Przyjmując, iż zarzut obejmuje obie jednostki redakcyjne art. 134 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a), ani też nie naruszył zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a).

Pozostałą część zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca opiera na naruszeniu art. 3 § 2, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu nie może być uznany za zasadny.

Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżący nie wskazał, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Z uzasadnienie skargi wynika, że chodzi o naruszenie art. 141 § p.p.s.a. W tym zakresie NSA zauważa, że wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą bez wymaganej licencji i z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, zeznaniach kierowcy i dokumentacji fotograficznej. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku przesłuchania w charakterze świadka pasażera – osób, które miały być przewożone przez skarżącego skontrolowanym pojazdem. Brak stwierdzenia w protokole kontroli drogowej faktu wykonywania przewozu w odniesieniu do konkretnego pasażera nie może stanowić o tym, że skarżący nie wykonywał działalności gospodarczej. Wykonywaniem transportu drogowego osób jest nie tylko samo przemieszczanie się pojazdu wraz z pasażerem na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów. Wyrazem tej oferty jest również oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonywania usługi przewozowej (zob. wyrok NSA z 1 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1511/10). Z tego powodu brak przesłuchania pasażera w charakterze świadka nie miał wpływu na wynik postępowania, gdyż okoliczność wykonywania okazjonalnego transportu drogowego wykazana została wystarczająco innymi dowodami. Wynika przede wszystkim z zeznań kierowcy Ł. R., który potwierdził, że w dniu kontroli wykonał trzy kursy z pasażerami.

Zgodzić się też należy z Sądem I instancji, że skarżący wykonywał okazjonalny przewóz drogowy bez wymaganej licencji. Ustalenia WSA w tym przedmiocie nie budzą wątpliwości. Skarżący okazał do kontroli licencję uprawniająca do wykonywania krajowego transportu drogowego wystawioną dla [...] Sp. z o.o. w W. Zatem nie dysponował licencją, która byłaby wystawiona na rzecz skarżącego. Przewozem okazjonalnym jest bowiem, stosownie do art. 5 u.t.d., przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji, zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia na dachu pojazdu baneru reklamowego, co spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczone na dachu pojazdu urządzenie reklamowe z napisem "s. S. [...]" bez instalacji elektrycznej, naruszało zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że na dachu pojazdu było umieszczone podświetlane urządzenie techniczne jest chybiony, gdyż z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że był on oznakowany w sposób określony w tym przepisie.

W świetle art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma znaczenia, czy baner reklamowy był podłączony do instalacji elektrycznej. Niewątpliwie upodabnia pojazd do przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką i w konsekwencji służył prowadzeniu działalności gospodarczej.

W świetle powyższych wywodów oraz mając na uwadze uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 5, 6 i art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Podsumowując powyższe wywody, zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieusprawiedliwione.

Skarga kasacyjna nie wykazała również zasadności zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powiązał z zarzutami dotyczącymi prawa formalnego. Zatem ocena zarzutów procesowych przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny zawiera argumentację wskazującą na dokonanie w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Należy jednak przypomnieć, że definicja przewozu okazjonalnego zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. wskazuje jedynie, że przewozem tym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, odrębnie od przewidzianej w art. 5 u.t.d., udzielenie której wymaga spełnienia dodatkowych wymogów, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, określoną w art. 6 u.t.d.

W świetle powyższego regulacja zawarta w art. 12 ust. 1 lit. b u.t.d. – zgodnie z którą licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką – oznacza, że przewozem okazjonalnym jest przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji w rozumieniu art. 5 u.t.d., zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 u.t.d. Oznacza to, że w ustawie o transporcie drogowym istnieje wyraźny podział na przewozy okazjonalne i wykonywane taksówką. Stanowiska takiego nie podważa fakt, że transport drogowy taksówką nie został zdefiniowany w "słowniczku" ustawy (zob. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II GSK 911/08). Wobec przedstawionych wywodów zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 u.t.d. oraz art. 5 u.t.d., należy uznać za całkowicie nietrafne.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Przepis art. 18 ust. 5, odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca, w zakresie zamontowania odpowiednich urządzeń w pojeździe, którym wykonywany był kontrolowany przewóz. Omawiany przepis ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Ratio legis wprowadzania zakazów określonych w tym przepisie było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma zaznaczenia prawnego ustalenie czy urządzenie (baner) umieszczone na dachu pojazdu samochodu było podłączone do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określonych przez ustawodawcę jak lampa lub inne urządzenie techniczne.

Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony pojazd wykonuje przewóz na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 5 u.t.d. polegający na bezzasadnym przyjęciu, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób oraz niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w zw. z art. 18 ust. 5 u.t.d. przez równoczesne nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji oraz nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób przez podmiot posiadający uprawnienie wynikające z posiadanej licencji zaś wykonującego przewóz z naruszeniem art. 18 ust. 5 u.t.d.

Przepisy art. 5 u.t.d., otwierające rozdział 2 ustawy, poświęcony zasadom podejmowania i wykonywania transportu drogowego, mają zasadnicze znaczenie.

W ust. 1 tego przepisu, dla podmiotów, które podejmują i wykonują transport drogowy, wprowadzono bowiem obowiązek uzyskania odpowiedniej licencji. Ustawodawca uznał zatem, że do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego nie jest wystarczające wpisanie do odpowiedniego rejestru przedsiębiorców (rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym lub ewidencji działalności gospodarczej), lecz konieczne jest uzyskanie dodatkowego uprawnienia w postaci licencji na wykonywanie tego rodzaju działalności. Chodzi tu o faktyczne wykonywanie działalności odpowiadającej definicji transportu drogowego (krajowego lub międzynarodowego), wynikającej z art. 4 u.t.d. Określenie w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców przedmiotu działalności gospodarczej w postaci transportu drogowego nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że przedsiębiorca faktycznie wykonuje transport drogowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., II GSK 670/08, LEX nr 478526, w uzasadnieniu do którego Sąd stwierdził, że: "z przepisów art. 4 pkt 1-3, art. 5 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z 2001 r. o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej".

Wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności gospodarczej reglamentowanej, z uwagi na konieczność uzyskania licencji. Jednakże podkreślenia wymaga fakt, że nie jest to działalność regulowana, o której mowa w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skarżący, co prawidłowo ustaliły organy i Sąd nie legitymował się wymaganą licencją. Okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Własnej nie posiadał, zaś wpis w ewidencji działalności gospodarczej nie spełnia wymogów wynikających z art. 5 u.t.d.

Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji powoduje nakaz wymierzenia kary pieniężnej określonej lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Konieczność wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej (nałożonej w sprawie) nie eliminuje jednak (nie pochłania) potrzeby nałożenia kar pieniężnych za złamanie zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym określonych lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Ratio legis wprowadzenia uregulowania z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym polegało na zapewnieniu rozróżnienia działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, od działalności innych przewoźników wykonujących przewozy osób (bez licencji z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Nie ulega też wątpliwości, iż cechy pojazdu określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym charakteryzują z punktu widzenia potencjalnych klientów taksówkę.

Dla nałożenia sankcji za naruszenie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie ma znaczenia, czy przedsiębiorca, który nie zastosował się do wspomnianych zakazów posiada wymaganą licencję na wykonywanie transportu drogowego, czy też takiej licencji nie posiada. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje podstaw do przyjęcia, że racjonalny ustawodawca stawiałby w korzystniejszej sytuacji przedsiębiorców naruszających zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym a nieposiadających licencji na transport drogowy niż przedsiębiorców, którzy do takich zakazów się nie stosują, ale licencję na transport drogowy posiadają. Taka wykładnia mogłaby prowadzić do niedopuszczalnych wniosków, że w sytuacji umieszczenia w pojeździe lub na pojeździe urządzeń lub oznaczeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, bardziej "opłaca się" wykonywanie transportu takim pojazdem bez posiadania licencji na transport drogowy niż z taką licencją, skoro z jednej strony nie trzeba byłoby ponosić kosztów uzyskania licencji, a z drugiej strony mimo zaistnienia takiego uchybienia przedsiębiorcy groziłaby jedynie kara za naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Biorąc to wszystko pod uwagę należy przyjąć, iż wymierzenie stronie skarżącej również kary za złamanie zakazu z art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym było legalne i Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.