Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 marca 2007 r., sygn. VI SA/Wa 2283/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego.
Sąd I instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że wskazaną decyzją z dnia [...] października 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE nr L 370 z 1 grudnia 1985 r.), dalej: rozporządzenie nr 3820/85, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o transporcie drogowym oraz lp. 10.1 lit. a i b załącznika do powyższej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. S.A. w Ż. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 1350 zł.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego. Powyższe uchybienie stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu 11 maja 2006 r. w miejscowości N. kontroli pojazdu marki Jelcz o numerze rejestracyjnym [...]. Za niezasadny uznał organ odwoławczy zarzut podniesiony przez stronę w odwołaniu odnoszący się do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem prawa, związanym z zastosowaniem przepisów, które zostały uchylone i nie obowiązywały w dacie sporządzenia protokołu kontroli oraz w dacie wydania decyzji.
Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie kwestionowanego przez spółkę rozporządzenia nr 3820/85 dotyczącego harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego i stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, było prawidłowe, albowiem wskazane przez stronę rozporządzenie (WE) nr 561/2006 jeszcze nie obowiązywało - miało wejść w życie dopiero w dniu 11 kwietnia 2007 r., a zatem nie mogło stanowić podstawy kontrolowanego rozstrzygnięcia. Ponadto za niezasadny uznał organ pogląd odwołującej się spółki, że wymierzenie kary nastąpiło wbrew postanowieniom art. 151 Kodeksu pracy, który sankcjonuje możliwość pracy w godzinach nadliczbowych w przypadku zaistnienia szczególnych potrzeb zakładu lub w razie wystąpienia awarii. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że aktem prawnym regulującym czas pracy kierowców nie był w tym przypadku Kodeks pracy, lecz wskazane w decyzji rozporządzenie nr 3820/85, na podstawie którego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie o nałożeniu kary.
Z tego więc względu, wskazana przez skarżącą spółkę okoliczność, iż przyczyną przerwania (i skrócenia) odpoczynku kierowcy w dniu 1 maja 2006 r. była konieczność obsłużenia kursu z powodu awarii autobusu, nie miała wpływu na wynik sprawy.
Organ odwoławczy podał, że na wykresówkach okazanych do kontroli przez kierowcę brak było jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej rodzaju i powodu odstąpienia od rejestracji czasu pracy. Z okazanych wykresówek za dni 26, 27, 28, 29 i 30 kwietnia 2006 r. oraz z dnia 1 maja 2006 r. wynikało, że po pięciu dziennych okresach prowadzenia pojazdu kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 13 godzin 25 minut, licząc do skróconego 36 godzinnego tygodniowego czasu odpoczynku odbieranego w miejscu normalnej bazy pojazdu lub w miejscu zamieszkania kierowcy. Kierowca odbierał odpoczynek tygodniowy od godziny 22 min. 30 w dniu 30 kwietnia 2006 r. do godziny 21 min. 05 w dniu 1 maja 2006 r., który wyniósł 22 godziny 35 minut. W tym stanie rzeczy zdaniem organu odwoławczego, nałożenie na spółkę kary pieniężnej w wysokości 1350 zł było zasadne i prawidłowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S.A. w Ż. wniosło o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85, naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 151 Kodeksu pracy poprzez nieprzyjęcie wyjaśnień wskazujących na ważną przyczynę przerwania odpoczynku kierowcy, jakim była konieczność obsłużenia kursu zastępczego oraz pominięcie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) poprzez przyjęcie, że art. 151 Kodeksu pracy nie obowiązuje w stosunku do kierowców.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie została wydana z naruszeniem prawa.
Według Sądu I instancji, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., ponieważ skarżąca spółka miała możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Z uprawnienia tego skorzystała, na co wskazuje m.in. jej pismo z dnia 23 maja 2006 r., w którym przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Kontrolowany organ dokonał oceny całego materiału zgromadzonego w sprawie oraz prawidłowo zakwalifikował stwierdzone uchybienia jako naruszenia wskazanych w decyzji przepisów. Odmienny pogląd skarżącej w tym przedmiocie nie mógł być zatem podstawą do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a.
Za nietrafne Sąd uznał również stanowisko P. S.A. o naruszeniu przez organ prawa materialnego, w tym przepisów ustawy o czasie pracy kierowców oraz przepisów Kodeksu pracy. Uregulowania obu aktów prawnych, jak wyjaśnił Sąd, nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Decyzję wydano w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, ponieważ akt ten w dacie zdarzenia i wydania decyzji był obowiązujący. Wskazywane przez skarżącą rozporządzenie (WE) nr 561/2006 zasadniczo wejść miało w życie dopiero w dniu 11 kwietnia 2007 r., a więc nie mogło stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do spornej regulacji zawartej w prawie wspólnotowym, Sąd podkreślił, że przepisy te (wspólnotowe) mówią o czasie prowadzenia pojazdów, przepisy krajowe natomiast o czasie pracy kierowców. W myśl art. 3 ustawy o czasie pracy kierowców, przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień zawartych w rozporządzeniu 3820/05, co oznacza, że pierwszeństwo w stosowaniu mają unormowania zawarte we wskazanym rozporządzeniu. Jeżeli zatem kierowca choćby przez jeden dzień prowadził pojazd objęty przepisami rozporządzenia, powinien zastosować odpoczynek tygodniowy w wymiarze określonym w omawianym rozporządzeniu. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z dnia 9 listopada 1995 r. (C-235/94) podkreślił m. in., że przedsiębiorstwo transportowe w świetle przepisów cyt. rozporządzenia jest zobowiązane organizować pracę w sposób umożliwiający kierowcy przestrzeganie przepisów.
Sąd wyjaśnił, że w rozporządzeniu nr 3820/85 bezpośrednio nie określono limitu tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, jednakże uregulowano, że nie później niż po 6 dziennych okresach prowadzenia pojazdu kierowca musi odebrać tygodniowy odpoczynek. Tygodniowy odpoczynek może być odłożony do zakończenia szóstego dnia, jeżeli łączny czas prowadzenia pojazdu nie przekracza maksimum odpowiadającego sześciu dziennym okresom prowadzenia pojazdu (56 godzin w tygodniu - 4 x 9 godzin oraz 2 x 10 godzin), z wyjątkiem międzynarodowych przewozów pasażerów o charakterze innym niż przewozy regularne, gdzie odpoczynek tygodniowy może być przełożony i wykorzystany po 12 dziennych okresach prowadzenia (dwutygodniowy limit czasu prowadzenia - 90 godzin) i dołączony do tygodniowego odpoczynku za drugi tydzień.
Istotą sporu w rozpoznawanej przez Sąd sprawie było rozważenie, czy kierowcy skontrolowanego pojazdu udzielono prawidłowo odpoczynku tygodniowego. Z przepisów omawianego rozporządzenia nr 3820/85 wynika, że kierowcy przysługuje minimum 45 godzin nieprzerwanego odpoczynku, który może zostać skrócony do minimum 36 godzin, jeżeli odpoczynek jest odbierany w miejscu zamieszkania kierowcy lub w miejscu gdzie znajduje się baza pojazdu. Każde skrócenie odpoczynku powinno być zrekompensowane poprzez udzielenie równoważącego odpoczynku do końca trzeciego tygodnia następującego po tygodniu, w którym odpoczynek został skrócony. Odpoczynek stanowiący rekompensatę za skrócenie odpoczynku tygodniowego musi być dołączony do odpoczynku trwającego nie krócej niż 8 godzin. Organ słusznie wskazał, że dopuszczalne odstąpienie od przepisów rozporządzenia nr 3820/85 następuje pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w celu dotarcia do odpowiedniego miejsca postoju, a także w stopniu niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku.
Przyczyny odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, kierowca musi opisać na wykresówce urządzenia rejestrującego lub w planie pracy (art. 12 cyt. rozporządzenia). W niniejszej sprawie, co nie było sporne, kierowca przerwał czas trwania tygodniowego odpoczynku w dniu 1 maja 2006 r. z powodu "pilnej potrzeby obsługi krótkiego kursu zastępczego, jaka wynikła na skutek awarii autobusu". Powody przerwania odpoczynku podane przez stronę, pomijając nawet fakt nieopisania ich w wykresówce, nie zaliczały się jednak - w ocenie Sądu - do przyczyn wskazanych w art. 12 rozporządzenia. Argumentacja strony skarżącej nie mogła być uznana za zasadną, skoro nie przesunięto czasu odpoczynku kierowcy po wykonaniu dodatkowego kursu, a konsekwencji - w dniu 2 maja 2006 r. G. O. pracował, wykonując czynności kierowania pojazdem (przejechał 400 kilometrów).
W ocenie Sądu, prawidłowo organ nie uznał odpoczynku udzielonego kierowcy w dniu 3 maja 2006 r. za odpoczynek tygodniowy, ponieważ przerwa trwała jedynie 31 godzin 55 minut, zamiast 36 godzin. Nie można było uwzględnić stanowiska strony, że "udzieliła kierowcy w późniejszym okresie dni wolnych, których wymiar rekompensuje z nadwyżką przepracowany czas pracy", albowiem celem przepisów rozporządzenia, jak wyjaśnił w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd, jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom dróg.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. S.A. w Ż. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "anulowanie w całości decyzji o nałożeniu kary pieniężnej jako bezpodstawnej", ewentualnie – uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci:
- - dokonania błędnej interpretacji art. 3 i 4 ustawy o czasie pracy kierowców przez przyjęcie prymatu stosowania art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz pominięcia art. 15 ust.
- 2. powołanej ustawy, a także naruszenia art. 151 Kodeksu pracy i przez to nieuwzględnienia ważnych przyczyn przerwania odpoczynku kierowcy;
- - pominięcia art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85 oraz art. 15 Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy, polegającego na nieuwzględnieniu faktu udzielenia kierowcy przedwczesnego odpoczynku (po 5 dniach prowadzenia pojazdu), jak i udzielenia mu bezpośrednio po wykonaniu dodatkowego zadania wielu dni wolnych od pracy, przez co czas pracy kierowcy został w zupełności zrównoważony odpowiednim odpoczynkiem;
- - naruszenia art. 10 Kodeksu pracy przez nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego wskazujących na ważną przyczynę przerwania odpoczynku kierowcy, jakim była konieczność obsłużenia kursu zastępczego, wynikłego na skutek awarii autobusu oraz niewzięcia przez Sąd pod uwagę, że przerwa w odpoczynku trwała tylko 1 godzinę i 10 minut.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego -wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że strona skarżąca zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji art. 3 i art. 4 ustawy o czasie pracy kierowców przez przyjęcie prymatu stosowania art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz pominięcie art. 15 ust. 2 powołanej wyżej ustawy oraz naruszenie art. 151 k.p. i nieuwzględnienie ważnych przyczyn przerwania odpoczynku kierowcy.
Ponadto, strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji pominięcie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85 oraz art. 15 Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy. Wreszcie strona skarżąca przedstawia zarzut naruszenia art. 10 k.p. przez nieuwzględnienie wyjaśnień strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazujących na ważną przyczynę przerwania odpoczynku kierowcy. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej wskazuje, iż strona skarżąca odwołuje się do podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt1 p.p.s.a. Oznacza to, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej i przyjętych przez Sąd I instancji, jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie odniesiono do hipotezy określonej normy prawnej (vide J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 367).
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 i art. 4 ustawy o czasie pracy kierowców, jest całkowicie chybiony. Po pierwsze, należy stwierdzić, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 3 i art. 4 ww. ustawy nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak również nie były w żaden sposób interpretowane przez Sąd I instancji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut jego błędnej wykładni (vide wyrok NSA z 14.04.2004 r., sygn. OSK 121/04, ONSAiWSA 1/2004/11, wyrok NSA z 13.12.2005 r., sygn. II FSK 87/05 niepubl.).
Po drugie, stwierdzić także należy, że w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca nie przewiduje takiej formy naruszenia prawa materialnego jak "błędna interpretacja". Ustawodawca posługuje się pojęciem "błędna wykładnia" oraz "niewłaściwe zastosowanie". Tylko te dwie ustawowo określone formy naruszenia prawa materialnego mogą być wskazywane w skardze kasacyjnej jako przyczyny uzasadniające odwołanie się do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wreszcie podkreślić należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała na czym miałaby polegać "błędna interpretacja" wskazanych wyżej norm prawnych oraz nie przedstawiła własnej "interpretacji" powołanych wyżej przepisów prawa.
Poza sporem winna także pozostawać okoliczność, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej stanowił przepis art. 8 rozporządzenia nr 3820/85. Również poza sporem pozostaje okoliczność, że kontroli pojazdu dokonano w dniu 11 maja 2006 r. oraz, że organ I instancji wydał decyzje w dniu 13 lipca 2006 r., a zaskarżona do Sądu I instancji decyzja zapadła w dniu 30 października 2006 r. Oznacza to, że w dacie zdarzenia, jak również w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. W tym miejscu należy podkreślić, że po 1 maja 2004 r., stosownie do treści art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, rozporządzenia mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że całkowicie bezzasadny jest zarzut dotyczący oceny prymatu art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 3820/85. Przepis ten znajdował bezpośrednie zastosowanie i stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 151 oraz art.10 Kodeksu pracy należy uznać za całkowicie bezzasadne. Przepis art. 151 k.p. dotyczy udzielania pracownikowi bezpłatnego czasu wolnego w zamian za przepracowane godziny nadliczbowe, przepis art. 10 k.p. reguluje zaś kwestię prawa do pracy. Żaden z powołanych wyżej przepisów prawa nie znajdował zastosowania w tej konkretnej sprawie, a tym samym Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tych norm prawa. Ponadto z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, która z form naruszenia prawa materialnego (odnoszącego się do przepisów prawa pracy), określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mogłaby znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Wreszcie stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85, bowiem strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała na czym miałoby polegać uchybienie Sądu I instancji, który nie stosował tej normy prawnej i która nie znajdowała także zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organy administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.