Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1165/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 113/11) w sprawie ze skargi W. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W. Z. (zwany także: skarżącym) w dniu [...] czerwca 2005 r. przystąpił do realizacji programu rolnośrodowiskowego, składając w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w I. z/s w L. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2005 r. We wniosku skarżący zadeklarował realizację pakietu "Ochrona gleb i wód" w wariancie KO1c – międzyplon ścierniskowy na powierzchni 17,75 ha. Następnie w dniu 13 lipca 2005 r. skarżący złożył zmianę do w/w wniosku, w której zwiększył powierzchnię realizacji pakietu "Ochrona gleb i wód" w wariancie KO1c – międzyplon ścierniskowy na 19,61 ha. Wniosek na 2005 r. obejmował między innymi działki ewidencyjne nr 160/1 i 302.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2006 r. przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność w wysokości 10.197,20 zł do powierzchni 19,61 ha gruntów rolnych, w tym 17,75 ha na działkach ewidencyjnych nr 23/1 (9,62 ha) i 160/1 (8,13 ha) oraz 1,86 ha na działce ewidencyjnej nr 8/2.

Następnie w latach 2006, 2007 oraz 2008 skarżący składał w Biurze Powiatowym ARiMR wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt wskazując do dopłaty odpowiednie działki i deklarując do realizacji pakiet "Ochrona gleb i wód" w wariancie KO1c – międzyplon ścierniskowy. W efekcie tych wniosków decyzjami z [...] grudnia 2006 r., [...] stycznia 2008 r. oraz z [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu wnioskowane płatności.

W dniu [...] maja 2009 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR kolejny wniosek kontynuacyjny (na rok 2009). We wniosku tym również zadeklarował do realizacji pakiet "Ochrona gleb i wód" w wariancie KO1c – międzyplon ścierniskowy, na powierzchni 21,10 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pismem z [...] sierpnia 2009 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień m.in. w zakresie działek ewidencyjnych nr 160/1 i nr 302, które zostały zadeklarowane do płatności w poprzednim roku trwania programu, a nie zostały ujęte we wniosku na rok bieżący.

Skarżący [...] sierpnia 2009 r. złożył oświadczenie, że w roku 2008 wygasła umowa dzierżawy działki nr 160/1, ponieważ przegrał przetarg na jej dalszą dzierżawę. W odniesieniu natomiast do działki o numerze 302 wskazał, że przekazał ją synowi – M.i Z. w dniu [...] kwietnia 2009 r., syn przejął od niego część zobowiązania ONW na tę działkę, natomiast kontynuować działalność rolno środowiskową może rozpocząć od roku 2010.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2009 r. przyznał skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości w kwocie 10.753,60 zł do powierzchni 20,68 ha.

W dniu [...] maja 2010 r. skarżący ponownie złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2010 r., w którym zadeklarował do realizacji pakiet "Ochrona gleb i wód" w wariancie 8.3 – międzyplon ścierniskowy na powierzchni 27,10 ha.

W dniu [...] lipca 2010 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., z dnia [...] grudnia 2006 r., z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z/s w L., a następnie decyzją z dnia [...] września 2010 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 37.674,00 zł.

Skarżący od tej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w nim, że zaprzestanie realizacji programu rolnośrodowiskowego było wynikiem pogorszenia jego stanu zdrowia (inwalidztwo spowodowane niesprawnością nogi oraz nasilenie się dolegliwości związanych z chorobą serca, nadciśnieniem tętniczym, napadowym migotaniem przedsionków, cukrzycą typu 2 i związanymi z nimi dolegliwościami, które uniemożliwiły w pełnym zakresie wywiązanie się z długoletniego zobowiązania). W związku z powyższym skarżący przekazał działkę ewidencyjną nr 302 synowi. Zaznaczył, że pomimo zmiany właściciela, w roku 2009 był realizowany na niej pakiet "Ochrona gleb i wód" – wariant międzyplon ścierniskowy.

Natomiast działka Nr 160/1 nie była objęta tym projektem w 2009 r. z powodu nieprzedłużenia dzierżawy. Ponadto podniósł, że pracownicy ARiMR nie poinformowali go co powinien zrobić, aby uniknąć negatywnych skutków zaprzestania realizacji programu rolnośrodowiskowego przed upływem okresu zobowiązania.

Decyzją z [...] listopada 2010 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że skarżący w kolejnym roku podjętego zobowiązania tj. w roku 2009 nie zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej działek ewidencyjnych nr 160/1 i 302. Tym samym nie dotrzymał zobowiązania do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązanie to zostało określone w art. 23 rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999 r. ze zm.), według którego wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat.

Natomiast zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809) – zwanego dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym – płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem.

W konsekwencji skarżący utracił uprawnienie do zachowania części przyznanych płatności rolnośrodowiskowych. Z tego względu została mu ustalona kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 37.674,00 zł.

W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 302 Prezes ARiMR wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – do wniosku, o którym mowa w ust. 1 dołącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych.

Przepis zawarty w § 14 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, iż przepisy ust 1 i 2 stosuje się odpowiednio, w przypadku gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej. Syn skarżącego – M. Z. – nie spełnił powyższych wymogów.

Natomiast w przedmiocie działki nr 160/1 organ wskazał, że skarżący będąc użytkownikiem w/w działki na podstawie umowy dzierżawy, znał termin jej zakończenia więc musiał się liczyć z tym, że umowa ta może nie zostać przedłużona, co będzie się wiązało ze skutkami finansowymi. W związku z tym wygaśnięcie umowy dzierżawy nie może być traktowane jako okoliczność usprawiedliwiająca niedotrzymanie przez stronę pięcioletniego zobowiązania do jej użytkowania.

Dalej wyjaśniono, że art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004/WE z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) przewiduje katalog okoliczności, których wystąpienie powoduje, że zwrot płatności nie jest wymagany. Wśród takich okoliczności została wymieniona również długotrwała niezdolność rolnika do wykonywania zawodu. Zgodnie z art. 39 ust. 2 o przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności.

Natomiast z dokumentów załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (karty informacyjne leczenia) wynika, że skarżący jest chory i był w szpitalu, jednak nie dostarczył on w wyżej wskazanym terminie orzeczenia lekarza orzecznika KRUS lub ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. W związku z powyższym skarżący nie mógł, zdaniem organu, skorzystać z uprawnienia polegającego na wyłączeniu obowiązku zwrotu pobranej płatności. Ponadto Prezes ARiMR zwrócił uwagę, że skarżący w 2010 r. zgłosił nowe uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007-2013, składając [...] maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

W związku z powyższym argumenty skarżącego dotyczące niezdolności do pracy nie mają uzasadnienia. Jeśli chodzi natomiast o brak poinformowania skarżącego przez pracowników Agencji o czynnościach niezbędnych w celu uniknięcia obowiązku zwrotu otrzymanych płatności rolnośrodowiskowych w związku niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego na części gruntów rolnych objętych tym zobowiązaniem, Prezes ARiMR stwierdził, że skarżący przystępując do programu rolnośrodowiskowego we wniosku złożonym [...] czerwca 2005 r. podpisał oświadczenie, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu oraz, że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu.

W. Z. od w/w decyzji Prezesa ARiMR wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..

Wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł, że skarga nie jest zasadna.

Odnośnie działki nr 302 Sąd wskazał, że skarżący zaprzestał realizacji programu rolnośrodowiskowego na tej działce ewidencyjnej, do której została wcześniej przyznana płatność rolnośrodowiskowa. W związku z powyższym, zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ prawidłowo wskazał, iż płatność do działek, na których skarżący zaprzestał realizacji programu rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu, a już przekazana podlega zwrotowi. Ponadto Sąd zauważył, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący nie uwolnił się od obowiązku zwrotu pobranych płatności rolnośrodowiskowych, gdyż producent rolny na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie w/w działki (tj. jego syn M. Z.) nie złożył oświadczenia, o którym, mowa w powołanym wyżej § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, o zobowiązaniu do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi dotyczącym niepoinformowania skarżącego o konieczności złożenia przez następnego producenta rolnego wniosku w terminie 35 dni. Wskazał bowiem, że obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanego dalej: k.p.a.), ciąży na organie administracji w toku postępowania. Dopiero bowiem w toku postępowania, gdy znany jest jego przedmiot oraz okoliczności faktyczne sprawy, organ może udzielić stronie rzeczywiście wyczerpującej informacji (wyrok NSA z 12 lutego 1997 r. sygn. akt I SA/Wr 1516/96).

Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie poinformował organu o przekazaniu w drodze darowizny synowi działki ewidencyjnej nr 302, która była przedmiotem 5-letniego zobowiązania, dlatego organ również i z tej przyczyny nie mógł poinformować go o treści ww. przepisu.

W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 160/1 wskazano, że sytuacja dotycząca nieprzedłużenia umowy dzierżawy z przyczyn niezależnych od beneficjenta, nie jest podstawą odstąpienia od dochodzenia nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, ponieważ to na skarżącym spoczywał obowiązek prowadzenia przez okres 5 lat działalności rolniczej na powierzchni działek rolnych, które deklarował do płatności. Uznano, że żadnego znaczenia nie ma okoliczność, nieprzedłużenia umowy dzierżawy wbrew woli skarżącego. Sam fakt zmniejszenia powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy powoduje konieczność zwrotu pomocy otrzymanej do tych działek. Zdaniem Sądu oznacza to, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać za chybione.

WSA w nawiązaniu do zarzutu braku zastosowania w sprawie art. 36 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 przewidującego wyjątek, kiedy zwrot opłaty nie może być pobierany, zauważył, że ww. Rozporządzenie wprowadziło jedynie możliwość wprowadzenia w prawodawstwie krajowym takiego wyjątku, nie był to wymóg obligatoryjny. Polskie przepisy krajowe regulujące przedmiotowe działanie nie wdrożyły takiej możliwości odstąpienia od żądania zwrotu płatności. Dlatego też zarzut ten nie mógł zostać uznany przez Sąd.

W podsumowaniu Sąd wskazał, że organy działały zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa – dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. W sprawie, zdaniem Sądu, nie naruszono także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 października 2011 r. wniósł W. Z., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie przyjął, że:
2. a) przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c nakłada na producenta rolnego realizującego program rolnośrodowiskowy w pakiecie "Ochrona gleb i wód" obowiązek wymieniania w każdym wniosku kontynuacyjnym działek rolnych/ewidencyjnych, do których w poprzednich decyzjach przyznano płatność i wyszczególnienie tych działek, ich powierzchni oraz rodzajów upraw dla działek, które w kolejnym roku nie znalazły się we wniosku rolnośrodowiskowym producenta rolnego, a w przypadku niewykonania tego obowiązku – nakłada na niego obowiązek zwrotu wsparcia uzyskanego m te "pominięte" działki, podczas gdy, zakresem przedmiotowym § 17 ust. 1 pkt 1 lit c nie są objęte zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których realizowanych jest program rolnośrodowiskowy w ramach pakietu "Ochrona gleb i wód", jako że stosownie do przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zakaz zmniejszania powierzchni użytków rolnych, na których realizowanych jest program rolnośrodowiskowy, nie dotyczy właśnie programów realizowanych w ramach pakietu "Ochrona gleb i wód";
3. b) dla zastosowania przepisu § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie ma znaczenia przepis art. 36 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L Nr 153 z 30 kwietnia 2004 r., ze zm.), podczas gdy, uwzględniając prounijną wykładnię prawa, polegającą na uwzględnieniu zasady proporcjonalności sprecyzowanej w przepisie art. 36 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia rolnośrodowiskowego powinien być rozumiany w ten sposób, że w przypadku przekazania w okresie zobowiązania przez rolnika części gospodarstwa rolnego, gdy następca nie przyjmuje na siebie realizacji tego zobowiązania w pozostałym okresie zobowiązania, nie należy pobierać zwrotu wsparcia, jeśli znaczna część zobowiązania została wykonana lub w wypadku dokonania niewielkich zmian w sytuacji gospodarstwa, jeśli zwrot opłat doprowadziłby do niewłaściwych skutków z punktu widzenia podjętego zobowiązania;

Skarżący zarzucił także:

1. II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tzn. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż organ błędnie zastosował przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przyjmując, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego płatności finansowych z powodu zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których realizowanych jest program rolnośrodowiskowy, pomimo że zakaz zmniejszania powierzchni użytków rolnych, na których realizowanych jest program rolnośrodowiskowy, nie dotyczy programów realizowanych w ramach pakietu "Ochrona gleb i wód", a ponadto, w okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności, istnieją uzasadnione podstawy do odstąpienia przez organ od domagania się zwrotu całości lub części nienależnie pobranych płatności finansowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że od wyrażonego w § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który ustanawia ogólną regułę, że powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu przewidziano wyjątek. Mianowicie ustawodawca zdecydował, że zakazowi temu nie podlegają użytki rolne, na których realizowany jest program rolno środowiskowy właśnie w ramach pakietu "Ochrona gleb i wód", czyli tego pakietu, który jest realizowany przez skarżącego. Skoro zatem producent rolny, realizując program rolnośodowiskowy w ramach w/w pakietu, może w okresie zobowiązania zmniejszyć lub zwiększyć powierzchnię użytków rolnych, na których ten program jest realizowany, to nie może mieć do niego zastosowania "sankcja" w postaci nakazu zwrotu płatności za zmniejszenie w danym roku powierzchni użytków rolnych, na których program jest realizowany.

Niezależnie od powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że dla zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mają znaczenia wyjaśnienia skarżącego dotyczące przyczyn braku zadeklarowania we wniosku na rok 2009 działek nr 160/1 i 302. Skarżący od momentu przystąpienia do realizacji programu rolnośrodowiskowego sumiennie wykonywał swoje obowiązki. Z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł osobiście dalej gospodarować na działce 160/1, a w przypadku działki 302 doszło do nieporozumienia. Trzeba bowiem podkreślić, że skarżący – choć przeniósł własność działki na syna – zapewnił, aby działka ta była zagospodarowana zgodnie z przyjętym na siebie zobowiązaniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego orzeczenia jedynie w zakreślonym przez skargę kasacyjną obszarze, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. z urzędu zaś bierze pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji uznający za zgodną z prawem decyzję w przedmiocie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.

Skarga kasacyjna zbudowana została w oparciu o obie wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy, jednak wiodące znaczenie mają zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Autor środka odwoławczego, wskazując na przepisy powołane w ramach punktu 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej, kwestionuje prawidłowość ich wykładni i zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

W punkcie pierwszym skargi kasacyjnej zarzuca się błędną wykładnię § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez uznanie, że obowiązek zwrotu przyznanych płatności ma miejsce również sytuacji, gdy zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy dotyczy powierzchni, na których jest realizowany pakiet "Ochrona gleb i wód".

Z poglądem tym nie można się zgodzić. W tym miejscu należy przypomnieć, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz zasady wstrzymania i zwrotu tych płatności określa rozporządzenie Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 Rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz.

UE L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Zgodnie z treścią art. 23 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat. Dla oceny zaistnienia przesłanek warunkujących obowiązek zwrotu pobranych płatności rolnośrodowiskowych decydujące znaczenie ma treść art. 17 ust. 1 pkt. 1lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowi, że zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r. w sprawie II GSK 1501/11 (opublikowanym w internetowej bazie cbois.nsa.gov.pl), płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do konkretnych działek gruntu w rozumieniu przepisów o krajowym ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust.2 pkt 2, użytkowanych również jako sady (§3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).

Przepis § 5 ust.1 w/w rozporządzenia wprowadza zasadę niezmienności powierzchni użytków rolnych na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, wprowadzając jednocześnie wyjątek od tej zasady odnoszący się do pakietu ochrona gleb i wód. W treści powołanego wyżej przepisu prawa zostało wprowadzone uprawnienie dla producenta rolnego realizującego program rolnośrodowiskowy w ramach pakietu ochrona gleb i wód, zezwalające na zwiększenie lub zmniejszenie powierzchni użytków rolnych objętych tym programem. W przypadku zmniejszenia powierzchni użytków rolnych producent rolny winien mieć na uwadze obowiązek w zakresie informowania organów, zwłaszcza jeżeli zmniejszenie powierzchni następuje na skutek przeniesienia posiadania części działek objętych programem. Niewątpliwie w zakresie wniosków kontynuacyjnych powierzchnię, którą należy brać pod uwagę w związku z realizacją wieloletniego programu rolnośrodowiskowego odnieść trzeba do powierzchni, do której producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie.

Jednak zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien (zgodnie z przyjętym zobowiązaniem) być realizowany program rolnośrodowiskowy skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanych płatności- §17 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia. Przepis ten nie warunkuje obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych od tego w ramach jakiego pakietu, o których mowa w § 1 ust.2 pkt1-7 rozporządzenia, jest realizowana płatność rolnośrodowiskowa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela te poglądy w całości. Dodać ponadto można, że przepis § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczy innej kwestii, niż zwracanie nienależnie pobranych płatności, a mianowicie jego przedmiotem jest dostosowanie planu działalności rolnośrodowiskowej – do zwiększonej powierzchni użytków rolnych na których jest realizowany program. W przypadku realizacji innych pakietów, niż pakiet – ochrona gleb i wód i w zależności od wielkości przekroczenia oraz roku realizacji programu konieczne jest, lub nie, dokonanie zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej lub opracowanie nowego.

Wreszcie, wskazać należy, że taka wykładnia §17 ust.1 pkt 1 lit.c w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia, jaką proponuje wnoszący skargę kasacyjną mogłaby prowadzić do wniosku, że w takim przypadku beneficjent mógłby zaniechać prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach, do których otrzymał płatność, bez poniesienia żadnych konsekwencji, co jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią wszystkich przepisów regulujących to działanie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego postawionego w pkt. II skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że ma rację skarżący, co do charakteru prawnego rozporządzenia jako aktu prawnego Unii Europejskiej, które jest aktem prawnym wiążącym w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich. Nie ma jednak racji, twierdząc, że na tej zasadzie ma zastosowanie w polskim porządku prawnym art. 36 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Z przepisu tego wynika bowiem jasno, że wprowadzenie wyjątków od zasady zwracania wypłaconych płatności pozostawione jest państwu członkowskiemu. Polska, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji takich wyjątków nie wprowadziła, do czego miała prawo. Dlatego też argumentacji skarżącego, sprowadzającej się do wniosku, iż § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia należy interpretować, tak jakby te wyjątki zostały wprowadzone nie można podzielić.

Odnośnie tego zarzutu i argumentacji zawartej w jego uzasadnieniu należy też wskazać na wyrok Trybunał Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2013r. (C-454/11 www.eur-lex.europa.eu), w którym Trybunał odpowiadając na pytanie sądu krajowego zadane w trybie prejudycjalnym wypowiedział się w przedmiocie uregulowania w prawie krajowym zobowiązującego beneficjentów programu rolnośrodwiskowego do corocznego składania wniosków na zadeklarowany obszar - w ciągu całego okresu zobowiązania. W pkt 40 wyroku Trybunał wskazał, że rozporządzenia nr 1257/1999, nr 817/2004 i 796/2004 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym beneficjent pomocy przyznawanej w zamian za jego zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmujące kilka lat ma obowiązek zwrotu całości pomocy już wypłaconej za lata poprzedzające, ponieważ nie złożył rocznego wniosku zgodnie z właściwymi przepisami krajowymi, choć beneficjent twierdzi, że w dalszym ciągu wypełniał swoje zobowiązania dotyczące użytkowania odnośnych obszarów, choć nie został on wysłuchany przez właściwy organ administracyjny, lecz przeprowadzenie kontroli odnośnych obszarów na miejscu nie jest już możliwe ze względu na to, że dany rok już się skończył.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że cechą charakterystyczną pomocy rolnośrodowiskowej jest pięcioletnie zobowiązanie do stosowania praktyk rolnych respektujących środowisko, które podejmują zainteresowani rolnicy. Trybunał zwrócił ponadto uwagę, że art. 37 ust. 4 rozporządzenia nr 1257/1999 pozwala państwom członkowskim ustanawiać dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznawania wsparcia Unii na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w tym rozporządzeniu.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości podkreśla się z naciskiem, odnośnie pomocy rolnośrodowiskowej, że charakteryzuje się ona wieloletnim zobowiązaniem, przesłanki przyznania wsparcia powinny być zatem spełnione przez cały okres ważności zobowiązania, na który pomoc ta została przyznana (wyrok z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie Hehenberger C – 188/11 oraz cytowany wyrok C-454/11). W świetle tego orzecznictwa wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, jakoby prounijna wykładnia § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów miała prowadzić do odstąpienia od żądania zwrotu od W. Z. przyznanych mu płatności rolnośrodowiskowych nie znajduje uzasadnienia.

Nie może zostać także podzielona argumentacja, wskazująca, że wyjaśnienia skarżącego dotyczące przyczyn zaprzestania kontynuacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego prowadzą do stwierdzenia, że nie powinien on zwracać wypłaconych środków, zgodnie również z zasadą proporcjonalności, która stanowi ratio legis przepisu art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Wskazane w stanie faktycznym sprawy, którego skarżący nie kwestionował, powody, dla których nie kontynuował on zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach 160/1 i 302 nie uzasadniają w żaden sposób takiego wniosku. Fakt, że umowa dzierżawy działki 160/1 wygasła w 2008r., a skarżący przegrał przetarg na dalszą dzierżawę nie jest żadną okolicznością nadzwyczajną i nie oznacza, że skarżący nie mógł się z tym liczyć przystępując do programu i deklarując wieloletnie zobowiązanie.

Również to, że w trakcie trwania programu darował całkowicie dobrowolnie działkę 302 synowi, nie poinformował o tym organu i nie zapewnił przejęcia przez syna zobowiązania zgodnie z przepisami rozporządzenia, nie jest okolicznością usprawiedliwiającą zaniechanie kontynuowania zobowiązania i jednocześnie uzasadniającą odstąpienie od żądania zwrotu wypłaconych środków. W cytowanym wyroku C – 454/11 (pkt 35, 36 i 37) wskazano, że jeśli jedna z przesłanek przyznania wspomnianej pomocy (w stanie faktycznym tamtej sprawy była to przesłanka corocznego składania wniosku dotyczącego użytkowania odnośnych obszarów), wymagana przez uregulowanie krajowe, nie została spełniona, choćby miało to miejsce tylko raz w trakcie trwania całego przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, na jaki beneficjent pomocy się zobowiązał, pomoc ta nie może zostać przyznana. (...) Przyznanie tej pomocy jest bowiem uzależnione od przestrzegania wszystkich warunków kwalifikowalności w trakcie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, na jaki beneficjent pomocy się zobowiązał, wobec czego złamanie jednego z tych warunków wystarczy samo w sobie, aby spowodować wykluczenie. W konsekwencji, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości wypłaconych kwot związanych z pomocą, z której korzystanie zostało wykluczone.

Wobec tego, że zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tzn. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo, że organ błędnie zastosował przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia. W tym miejscu wypada tylko zauważyć, że jakkolwiek brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji - to przypadku hipotetycznego ich istnienia z przyczyn podanych w skardze – Sąd pierwszej instancji winien był (również hipotetycznie) zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, a nie wskazany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.