Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] lipca 2014 r., stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu i zasądził od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia 9 lipca 2014 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, powołując się na istniejące w sprawie zagadnienie wstępne, jakim miało być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (postanowienie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt III SA/GL 1979/1) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13) pytań prawnych dotyczących zgodności z Konstytucją m.in. art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: ugh lub ustawa o grach hazardowych).
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego w C. odmówił skarżącej zawieszenia postępowania uznając, że powołane przez spółkę okoliczności nie mają charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: Op lub Ordynacja podatkowa). Postanowienie to zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Dyrektora Izby Celnej w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę spółki uznał, że istnieją cztery elementy składające się na konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygniecie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Sąd wskazał, że dla rozpatrzenia sprawy dotyczącej wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w związku z pytaniami prawnymi o konstytucyjność m.in. podstawy prawnej tej kary - art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh. Co więcej, biorąc również pod uwagę, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmujE także kwestię konstytucyjności art. 14 ust. 1 ugh, który wprowadza nakaz urządzania gier na automatach wyłącznie w kasynach gry, organ miał, zdaniem Sądu, prawny obowiązek zawieszenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry i to niezależnie od złożonego przez stronę wniosku o jego zawieszenie.
W ocenie Sądu orzeczenie, które podejmie Trybunał Konstytucyjny, ma w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry charakter prejudykatu. Zagadnienie konstytucyjności norm stanowiących prawne podstawy decyzji, jaka ma być wydana w przedmiocie kary pieniężnej, wyłoniło się w toku postępowania; rozstrzygniĘcie tego zagadnienia należy do Trybunału Konstytucyjnego, a więc innego sądu, w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Op; rozstrzygnięcie to ma charakter uprzedni, wszak poprzedza ewentualną możliwość zastosowania zarówno samych kwestionowanych przepisów, jak i możliwość nałożenia sankcji administracyjnej, co wskazuje na istniejącą zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, w pełni uzasadnia tezę o istnieniu zagadnienia wstępnego, które obligowało organ do zawieszenia postępowania.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w Warszawie zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 201 § 1 pkt 2 Op poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Trybunał Konstytucyjny jest "innym sądem" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy jest to samodzielny organ konstytucyjny pozostający poza systemem sądów powołanych do orzekania w indywidualnych sprawach.
- - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w powiązaniu z art. 201 § 1 pkt 2 Op z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonych postanowień na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że w sprawie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, podczas gdy zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa materialnego, mających stanowić podstawę prawną decyzji nie powoduje obowiązku zawieszenia postępowania,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 2 ppsa polegające na przyjęciu przez Sąd, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 201 § 1 pkt 2 Op, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym w zakresie zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP stanowiła podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 188 ppsa i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający postanowienia organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Przyjmując, że kontrolowane postanowienia naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd I instancji uznał, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowi przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, określoną w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do rozumienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej i w konsekwencji co do przyjęcia, że w spornej sprawie była podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przypadku nie zachodzi wymagana zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego, a wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej. Trzeba dodać, że ta zależność uniemożliwiająca wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi istnieć w przekonaniu organu administracyjnego. Na to wskazuje treść art. 203 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, wzywa równocześnie stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jeżeli jednak strona nie wystąpiła do właściwego organu lub sądu w wyznaczonym terminie, organ podatkowy z urzędu zwróci się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.
Organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem. Sama więc hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II FSK 2153/11 i z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II GSK 1428/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela również stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 407/06 i z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 598/09 (dostępne na ww. stronie internetowej), w myśl którego istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu.
Również w piśmiennictwie prawniczym wyrażono pogląd, że przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu komentowanego przepisu dla wszystkich toczących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego (P. Pietrasz, Komentarz do art. 201 ustawy - Ordynacja podatkowa LEX/el. 2013, podobnie A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2016).
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 240 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Instytucja wznowienia postępowania jest wystarczającą gwarancją ochrony interesów strony postępowania, w którym wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawnego, uznanego później za niekonstytucyjny.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko organu zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że kwestia zbadania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o grach hazardowych, mających stanowić podstawę prawną decyzji, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, a zatem organ nie miał obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę spółki. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.