Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2575/13 po rozpoznaniu skargi A.D. – N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 5 lipca 2013 r. nr. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A. D. – N. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w trybie art. 217 § 1 k.p.a. Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą dnia 18 lipca 2012 r. odmówiła wydania zaświadczenia. Uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji umożliwia aplikantowi przystąpienie do egzaminu zawodowego. Zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej p.n.) do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 ustawy. Powodem odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji było nieuzyskanie pozytywnej z jednego z dwóch kolokwiów objętych programem szkolenia aplikantów.
Rada Izby Notarialnej w W. ustaliła, że skarżąca była wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy, odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego i w sądzie gospodarczym, z której wystawiono jej pozytywną opinię a także uczestniczyła w zajęciach seminaryjnych. Okoliczności te, w ocenie organu pierwszej instancji, nie uprawniały do przyjęcia wniosku, że aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli równocześnie nie uzyskał zaliczenia z kolokwium przeprowadzonego w ramach aplikacji. W tym celu organ pierwszej instancji powołał się na treść uchwały nr. Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej zmienionej uchwałą nr.Krajowej Rady Notarialnej, z której wynika, że "w czasie odbywania aplikacji, aplikanci składają dwa kolokwia (§ 6 ust.1 uchwały), zaś "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały).
Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem, o którym mowa w wymienionej uchwale należy rozumieć nie tylko jako odbycie szkolenia teoretycznego, praktycznego i odbycie praktyk sądowych ale także jako opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż wnioskujący o wydanie zaświadczenia aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza. Szkolenie aplikanta obejmuje zatem konieczność sprawdzenia nabytej wiedzy. Reasumując Rada Izby Notarialnej w W. ustaliła, że skarżąca z uwagi na brak pozytywnej oceny z kolokwium nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej i w związku z tym nie mogła otrzymać zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 2 ustawy Prawo o notariacie o odbyciu aplikacji notarialnej.
Skarżąca wniosła zażalenie na powyższą uchwałę.
Zaskarżoną uchwałą z dnia 5 lipca 2013 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 18 lipca 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że z treści art. 72 ust. 2 ustawy Prawo o notariacie wyraźnie wynika, że zaświadczenie może być wydane tylko i wyłącznie aplikantowi, który odbył aplikację. Organizacja aplikacji notarialnej należy do samorządu notarialnego. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej przeprowadzenie należytego szkolenia aplikantów, implikuje również konieczność sprawdzenia nabytej w trakcie szkolenia przez aplikantów wiedzy.
Ponadto zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikanta dziedzin prawa z którego prowadzone jest szkolenie przeprowadzić kolokwia i sprawdziany. Zdaniem organu odwoławczego odbywanie aplikacji to nie tylko posiadanie określonego statusu formalnego ale także czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania swoich kwalifikacji do przyszłego wykonywania zawodu zaufania publicznego.
W związku z tym, przeprowadzenie kolokwium lub sprawdzianu jest prawnym środkiem sprawdzenia wykonywania obowiązków aplikanta. Skarżąca na skutek niezaliczenia kolokwium nie wypełniła obowiązku stałego podnoszenia wiedzy zawodowej a tym samym nie można uznać, że odbyła aplikację notarialną.
A. D. – N. zaskarżyła powyższą uchwałę Krajowej Rady Notarialnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w myśl § 1 ust. 2 uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr. w sprawie programu aplikacji notarialnej wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również w § 6 możliwość przeprowadzenia sprawdzianów wiedzy aplikanta i kolokwiów na zasadach określonych prze Radę (§ 7 uchwały).
Sąd pierwszej instancji odniósł powyższe regulacje do sytuacji skarżącej i stwierdził, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych lecz oznacza także obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności objętych tym programem, co jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego przygotowania do wykonywania zawodu. Obowiązujące wymogi zaliczenia z wynikiem pozytywnym kolokwiów są elementem szkolenia mającym na celu zweryfikowanie stanu przygotowania kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego.
Wobec powyższego negatywny wynik przewidzianego zakresem szkolenia kolokwium uprawniał organy samorządu notarialnego w myśl art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie do stwierdzenia, że skarżąca nie odbyła aplikacji notarialnej, a w konsekwencji do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.
A. D. –N. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, której zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) tj.:
- 1) art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie z dnia 14 lutego 1991 r. (Dz.U. Nr 22, poz. 91 z późn. zm.) (zwane dalej "prawo o notariacie) w związku z § 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż zakres pojęcia odbycie aplikacji obejmuje zaliczenie z pozytywnym wynikiem dwóch kolokwiów rocznych, podczas gdy interpretacja ta, zapewniająca możliwość samorządowi notarialnemu faktycznego skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów pomimo braku podstaw ustawowych, wykracza poza normatywne granice zarówno ustawowe jak i te określone rozporządzeniem w sprawie organizacji aplikacji notarialnej z 22 grudnia 2005 r. i stanowi wprowadzenie dodatkowych pozaustawowych wymogów dla uznania odbycia przez aplikanta notarialnego aplikacji,
- 2) art. 74 § 3 w zw. z art. 72 § 1 ustawy prawo o notariacie poprzez przyjęcie, że egzamin notarialny nie jest ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza, i nie weryfikuje przyswojenia wiedzy i umiejętności potrzebnych do wykonywania zawodu, potrzebnych do uznania aplikacji notarialnej za odbytą.
- 3) naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w z w. z art. 75 ustawy Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, poprzez wykroczenie poza ustawowe przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego.
Ponadto skarżąca wniosła o dopuszeczenie dowodu z zaświadczenia o powołoaniu skarżącej na stanwoisko zastępcy notariusza przez Ministra Sprawiedliwości wobec uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego, na okoliczność nabycia umiejętności i wiedzy niezbędnej do właściwego wykonywania zawodu notariusza.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w calosci i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego ropoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżąca zdała egzamin notarialny, zaś 28 stycznia 2014 r. uzyskała zaświadczeenie Minsitra Sprawiedliwości o uzyskaniu statusu zastę pcy noatrialnego. Dnia 12 lutego 2014 r. Wicepreces Rady Izby Noatrialnej w W. odebrał ślubowanie od skarżącej. W tych okolicznościcha w lutym 2014 r. organ był w posiadaniu informacji i danych niezbędnych do wydania zaświadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnie przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że stan faktyczny w sprawie będący podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku oraz w kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji uchwale Krajowej Rady Notarialnej jest dla strony skarżącej bezsporny.
Istota zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 72 § 1 i § 2 ustawy Prawo o notariacie sprowadza się do rozumienia pojęcia "odbycia aplikacji notarialnej" i związanego z tym prawa aplikanta do otrzymania zaświadczenia "odbycia aplikacji notarialnej" na potrzeby egzaminu zawodowego. Kwesta ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach m.in. z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1322/14, z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 1838/14, z dnia 4 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 990/13.
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, co trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego. W § 2 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej.
Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c p.n., stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:
- 1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona;
- 2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach;
- 3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.
Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych, jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 p.n. określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w powołanych już orzeczeniach NSA, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji.
Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 p.n., do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 p.n. stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza.
Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej.
Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt K 4/07).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja art. 72 § 1 i 2 p.n. powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.
Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma podstaw do wydania zaświadczenia. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 p.n., jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. A więc to nie tylko względy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawowe stoją za odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Ustawodawca wprowadził dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i jednocześnie przewidział na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych w art.12 § 2 p.n. Z treści przywołanego przepisu wynika, że bez odbycia aplikacji do egzaminu notarialnego mogą przystąpić osoby, które miały dwukrotnie dłuższą praktykę prawniczą (5 lat) lub legitymują się wiedzą prawniczą potwierdzoną egzaminami (sędziowskim, prokuratorskim, adwokackim, radcowskim) albo mają pozycję zawodową powiązaną z wcześniejszym potwierdzeniem zdobytej wiedzy prawniczej (zajmują stanowisko radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, doktorzy nauk prawnych). Oznacza to, że dla ustawodawcy równie ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy.
Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby wówczas egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.
Z wymienionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.