Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 468/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę [...] (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] (dalej: Dyrektor IC) z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
WSA wskazał, że funkcjonariusze celni [...] lipca 2015 r. ujawnili w restauracji [...] prowadzonej przez skarżącego włączone do zasilania i gotowe do eksploatacji automaty: [...]. Na automatach urządzano gry hazardowe bez zezwolenia w lokalu niebędącym kasynem gry.
Po przeprowadzeniu postępowania, Naczelnik Urzędu Celnego w [...] (dalej: Naczelnik UC) decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, powołując się m.in. na art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej: u.g.h.).
W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor IC decyzją z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika UC.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor IC wyjaśnił, że gra na automatach wypełnia przesłankę z art. 2 ust. 3 u.g.h., gdyż grający na urządzeniu elektronicznym miał możliwość osiągania wygranej pieniężnej, a gra zawiera element losowości. Skarżący urządzał gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., gdyż zapewniał warunki lokalowe i możliwość gry w publicznie dostępnym miejscu oraz zapewniał możliwość działania automatów poprzez udostępnienie dostępu do sieci energetycznej. Czerpał też korzyści z urządzania gier w postaci czynszu. Skarżący był więc urządzającym gry na przedmiotowych automatach.
Dyrektor IC odniósł się do zarzutów związanych z brakiem notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych wymaganego przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz. U. UE. L. z 1998, nr 204, s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34). Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2015 r sygn. P 4/14 i stwierdził, że bezpodstawne są zarzuty dotyczące braku mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę nałożenia kary.
WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na decyzję Dyrektora IC.
W uzasadnieniu WSA wskazał, że w myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. W świetle art. 6 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry i urządzanie takich gier jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.g.h., urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Z art. 2 ust. 3 u.g.h. wynika, że grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Zakres definicji legalnej gry na automatach został poszerzony i mocą art. 2 ust. 5 u.g.h. grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy.
WSA wskazał, że w restauracji skarżącego urządzane były gry na automatach o wygrane pieniężne. Urządzającym gry był skarżący jako wydzierżawiający powierzchnię w lokalu użytkowym, w którym znajdowały się automaty będący własnością innego podmiotu. Skarżący nie posiadał koncesji na prowadzenie kasyna gry. Ustalono, że gry na automatach były prowadzone o wygrane pieniężne i zawierały element losowości.
WSA zgodził się z organem, że gry na przedmiotowych automatach wypełniły definicję gier na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Skarżący urządzał gry w celach komercyjnych, gdyż udział w grze uzależniony był od wpłaty gotówki a zatem działalność nastawiona była na uzyskanie korzyści materialnych. Tak więc stan faktyczny sprawy uprawniał organ do zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.
Przy czym skarżący nie wykazał okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że nie brał udziału w urządzaniu gier. Pojęcie urządzania gier nie jest zdefiniowane w przepisach prawa. Należy je rozumieć na gruncie zwykłej wykładni językowej. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN urządzać, to: wyposażyć coś w odpowiednie sprzęty, zorganizować jakąś imprezę, jakieś przedsięwzięcie. Samo posiadanie automatu do gier nie wystarcza do urządzania gier. Niezbędne jest zapewnienie stosowanego lokalu, umożliwienie podłączenia urządzenia do energii elektrycznej, piecza nad urządzeniem w celu co najmniej utrudnienia jego kradzieży czy celowego uszkodzenia. Wszystkie te warunki spełniał skarżący umożliwiając umieszczenie automatów w dozorowanym stale przez niego, czy jego pracowników (przynajmniej w czasie, gdy automaty były czynne) pomieszczeniu wyposażonym w możliwość podłączenia do energii elektrycznej.
Nie można by uznać skarżącego za urządzającego gry w typowej sytuacji wydzierżawienia czy wynajęcia właścicielowi automatu pomieszczenia, które na skutek takiej umowy nie pozostawałoby pod kontrolą i pieczą wydzierżawiającego czy wynajmującego, lecz pozostających poza jego kontrolą osób. Dodatkowy należy zauważyć, że skarżący nie przywiązywał wagi do samej umowy dzierżawy, skoro w miesiąc po jej zawarciu nie pamiętał, jak dawno ja zawarł. Nie był też jasno określony termin płatności czynszu ("dzień wyjęcia pieniędzy z automatu"). Znamienne jest też, że co prawda na naklejkach na automatach była podana nazwa właściciela automatów, jednak brak było numerów telefonu serwisu, co uzasadnia przypuszczenie, że awarie automatu zgłaszane były za pośrednictwem skarżącego lub jego pracowników. Pracownica skarżącego zeznała, że to skarżący zawiadamia serwisanta w razie awarii automatu.
WSA wskazał, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry, zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 - wynosi 12.000 zł od każdego automatu (art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.). Przy czym art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. statuuje tylko jedną, obiektywną przesłankę wymierzenia kary pieniężnej, czyli urządzanie gry na automatach poza kasynem gry. Karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry należało zatem wymierzyć skarżącemu jako podmiotowi, który urządzał gry. WSA za chybione uznał tym samy zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego przez organy celne postępowania dowodowego i trafność oceny przeprowadzonych dowodów. Organy podjęły bowiem w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne działania celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
WSA za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 180 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: o. p.), w związku z art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie celnej dotyczący oparcia rozstrzygnięcia m.in. na protokole z eksperymentu przeprowadzonego przez funkcjonariuszy celnych. Celem przeprowadzenia kontroli w lokalu było sprawdzenie prawidłowości przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych. Podstawę prawną dokonanych w tej sytuacji czynności kontrolnych stanowił art. 36 ust. 4 ustawy o Służbie celnej, zgodnie z którym, w przypadku podejrzenia, że nie są przestrzegane przepisy określone w art. 30 ust. 2 i okoliczności faktyczne uzasadniają niezwłoczne przeprowadzenie kontroli, jest ona wykonywana na podstawie legitymacji służbowej. Funkcjonariusze trafnie wykorzystali środek dowodowy przewidziany art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie celnej, dopuszczający możliwość przeprowadzenia w uzasadnionych przypadkach w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie, gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu. Wyniki takiego eksperymentu, tak jak inne dowody, podlegały swobodnej ocenie organów.
WSA za chybione uznał zarzuty kwestionujące prawidłowość zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Kwestia technicznego charakteru art. 89 u.g.h. została bowiem przesądzona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16, w której przyjęto, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
WSA wskazał także, że wyrokiem z 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 9 oraz z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, natomiast na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
WSA nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, zgodnie z zawartym w skardze wnioskiem skarżącego, w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Okręgowego w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt V Kz 142/15 przedstawionym TSUE w sprawie C-303/15. Rozstrzygnięcie bowiem w sprawie C-303/15 zapadło 13 października 2016 r. TSUE orzekł, że art. 6 ust. 1 u.g.h. nie stanowi "przepisu technicznego" w rozumieniu dyrektywy 98/34.
Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku WSA złożył skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., polegające na bezpodstawnym wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej, mimo braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych wymaganej przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 przy jednoczesnym wiążącym i kategorycznym przesądzeniu przez TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, że przepisy sankcjonowane tego rodzaju co art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 ww. dyrektywy i wobec powyższego są bezskuteczne i nie mogą stanowić podstawy stosowania sankcji karnych i administracyjnych takich jak kary wymierzane na podstawie art. 89 u.g.h. wobec jednostek, zaś techniczny charakter zarówno przepisów sankcjonowanych jak i sankcjonujących został potwierdzony także w wyroku TSUE z 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i odmową zastosowania wskazanych przepisów;
- 2) art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) w zw. z art. 267 i art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) i w zw. z art. 9 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, jak również w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, przez ich niezastosowanie, co doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, że skoro nie istnieje przepis prawa unijnego, który nakazywałby niestosowanie przez organy i sądy krajowe nienotyfikowanego technicznego przepisu prawa krajowego, to rzekomo sądy krajowe nie są zobowiązane do niestosowania przepisów technicznych nienotyfikowanych Komisji Europejskiej, podczas gdy dyrektywy unijne wiążą państwo członkowskie UE, co oznacza że dyrektywy nie nakładają żadnych obowiązków na jednostki i to właśnie jednostki mogą względem państwa członkowskiego UE powołać się na przepisy dyrektyw w celu niezastosowania sprzecznych z nimi na jakiejkolwiek płaszczyźnie przepisów prawa krajowego nakładających obowiązki wobec jednostek (np. w celu niezastosowania krajowych przepisów technicznych nienotyfikowanych Komisji Europejskiej);
- 3) art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 i z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 oraz w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie sankcjonującego przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. z tytułu naruszenia sankcjonowanych norm ustawy o grach hazardowych tj. art. 14 ust. 1, ograniczających możliwość urządzania gier na automatach wyłącznie do terenu kasyn gry, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że żaden organ ani sąd krajowy nie ma prawa do odmowy zastosowania sankcji administracyjnej za działania jednostek, sprzeczne z nienotyfikowanymi przepisami technicznymi, przy wiążącym i kategorycznym przesądzeniu przez TSUE w wyroku w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 oraz w wyroku z 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05, że tego rodzaju normy sankcjonowane i sankcjonujące jak zawarte w u.g.h. są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 powołanej wyżej dyrektywy;
- 4) art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 267 TFUE w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE w kształcie wiążąco zinterpretowanym w orzecznictwie TSUE i w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że każdy krajowy organ władzy publicznej lub Sąd może wykładać prawo unijne w sposób odmienny od przedstawionego w orzecznictwie TSUE, a w konsekwencji przyjęciu, że nienotyfikowane KE przepisy techniczne powinny być stosowane przez każdy krajowy organ władzy publicznej lub Sąd aż do czasu utraty przez tego rodzaju przepisy mocy obowiązującej;
- 5) art. 267 TFUE w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 TUE polegającą na zakwestionowaniu usytuowania TSUE jako sądu międzynarodowego powołanego do autorytatywnej i wiążącej wykładni prawa unijnego celem zapewnienia jego jednolitego stosowania we wszystkich państwach członkowskich oraz wagi orzeczenia interpretacyjnego TSUE w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 jako części wspólnotowego porządku prawnego obejmującego wykładnię prawa unijnego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiążącą wszystkie organy i sądy krajowe państw członkowskich w oparciu o zasadę lojalnej współpracy, z klarownym odniesieniem się w wyroku TSUE, że przepisy ustawy o grach hazardowych o charakterze technicznym bezwzględnie podlegały obowiązkowi notyfikacji oraz że konsekwencją jego pominięcia jest ich bezskuteczność (także poprzez odesłanie w pkt 26 wyroku do wcześniejszego orzeczenia TSUE w sprawie CIA International z 30 kwietnia 1996 r. C-194/94) i bezzasadnym przyjęciu, że brak notyfikacji przepisów art. 14 ust. 1 i 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje bez wpływu na możliwość stosowania sankcji administracyjnej, co doprowadziło Sąd do bezzasadnego przyjęcia, że sąd lub organ krajowy nie ma prawa do odmowy zastosowania sankcji administracyjnej za działania jednostek sprzeczne z nienotyfikowanymi przepisami technicznymi, oraz do nieuwzględnienia skargi, pomimo przyjęcia przez Sąd za podstawę prawną wydanych decyzji przepisów art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
- 6) art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przepis ten może stanowić samoistną podstawę dla wymierzenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy norma sankcjonująca zawarta w tym przepisie ma charakter blankietowy tj. wymaga dopełnienia normą sankcjonowaną zawartą w art. 14 ust. 1 u.g.h., jako że z treści przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 nie wynika powinność, z której nie przestrzeganiem wiąże się określona dolegliwość dla adresata, tym samym bez powiązania z przepisem art. 14 ust. 1 u.g.h. nie jest możliwe ustalenie treści obowiązku obciążającego skarżącego i sankcjonowanego normą z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
- 7) art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 267 TFUE w zw. z 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w kształcie wiążąco zinterpretowanym w orzecznictwie TSUE i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd bezskuteczności przepisów mogących, zdaniem Sądu stanowić samoistną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w postaci art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., w części nakładającej przez nie obowiązek powstrzymywania się od urządzania gier na automatach poza kasynami gry, co w świetle braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych zawierającego wskazane przepisy, wymaganej przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 przy jednoczesnym wiążącym i kategorycznym przesądzeniu przez TSUE w wyroku w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, że tego typu przepisy zgodnie z którymi urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 powołanej wyżej dyrektywy, powoduje że są one bezskuteczne i nie mogą stanowić podstawy stosowania sankcji karnych i administracyjnych, co powinno skutkować odmową zastosowania wskazanych przepisów;
- 8) art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie polegające na wymierzeniu kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w stosunku do skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów w świetle dokonanych ustaleń faktycznych, prowadzi do wniosku, że czynności skarżącego, jako osoby jedynie udostępniającej powierzchnię w lokalu podmiotowi, które takie gry urządza, nie mogą być zakwalifikowane jako wypełniające pojęcie urządzania gier na automatach poza kasynem gry.
Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. Tego rodzaju wadliwość postępowania w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wobec powyższego kontrola zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii, którą strona skarżąca kasacyjnie podnosi w ramach zarzutów opartych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., przypomnienia wymaga, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Stosownie zaś do pkt 2 ust. 2 art. 89 u.g.h., wysokość kary pieniężnej wynosi 12.000 zł od każdego automatu. Sporna kwestia relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. – wobec powstałej na tle powołanych przepisów rozbieżności w orzecznictwie – była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 (dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Zgodnie z punktem 1. sentencji tej uchwały "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz.
UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy."
Należy zaznaczyć, że uchwałą tą skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści przytoczonej regulacji zasadnie zatem wywodzi się, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
W konsekwencji sąd w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z 24 czerwca 2015 r. I GSK 430/15, z 8 czerwca 2017 r. I FSK 1285/15).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu powołanej uchwały, że funkcja realizowana przez art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nadaje temu przepisowi samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia pogląd o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Nie jest bowiem tak, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 ust. 1 u.g.h., który zawsze i bezwarunkowo – a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych – uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry.
Nie jest tym samym prawidłowe wnioskowanie – bez dostrzegania ogółu uwag TSUE zawartych w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 i wyłącznie ze sformułowania o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 u.g.h. – o zwolnieniu z jakichkolwiek obowiązków i ograniczeń w ramach prowadzenia działalności w dziedzinie hazardu.
W tej mierze oraz w korespondencji do powyżej już przywołanych argumentów należy podnieść, że – jak wyjaśniono to w przywołanej uchwale w sprawie II GPS 1/16 – niezależnie od tego, że przepis taki jak art. 14 ust. 1 u.g.h. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 (pkt 25), co potwierdził również w orzeczeniu z 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-98/14 (pkt 98) – to nie ma podstaw, aby wnioskować o istnieniu dalej idących konsekwencji judykatu wydanego w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 niż te, które jasno wynikają z jego treści oraz z treści zawartych w tym orzeczeniu wytycznych, które wprost i wyraźnie – co należy podkreślić – są adresowane właśnie do sądu krajowego (por. pkt 37-40). Rozstrzygając na podstawie powierzonych mu Traktatem kompetencji "spór prawny" o treść prawa unijnego, który w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 dotyczył interpretacji art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, TSUE – właśnie ze względu na tenże zakres kompetencji orzeczniczych, obejmujący na zasadzie wyłączności wiążące rozstrzyganie sporów o treść (interpretację) prawa unijnego oraz jego ważność – nie mógł wkraczać w domenę, która nie została mu powierzona, lecz została wyraźnie zastrzeżona dla sądów krajowych.
To do nich bowiem należy wykładnia przepisów prawa krajowego. Jako sądy unijne zostały zobowiązane również do realizowania, m.in funkcji prounijnej wykładni prawa krajowego realizującej efekt uzupełniający w relacji do bezpośredniej skuteczności norm prawa unijnego oraz do pozostającej z nią w bezpośrednim związku funkcji oceny zgodności norm prawa krajowego z normami prawa unijnego, której realizacja, w zależności od rezultatu tejże oceny, może – lecz nie musi – skutkować realizacją funkcji integracyjnej, to jest stosowaniem normy prawa unijnego.
Wobec tego za uzasadniony należy uznać wniosek, że zakres związania omawianym judykatem TSUE z natury rzeczy ogranicza się do wykładni prawa unijnego, to jest do określonego w tym orzeczeniu sposobu rozumienia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34. Rzeczą sądu krajowego jest natomiast ustalenie – co stanowi kwestię o charakterze stricte jurydycznym – czy przepisy ustawy o grach hazardowych, jako "potencjalnie" techniczne, rzeczywiście wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu. Stąd też TSUE nie bez powodu zawarte w wyroku z 19 lipca 2012 r. wytyczne adresował właśnie do sądu krajowego, stwierdzając, że "zadaniem sądu krajowego jest ustalić (...)" (pkt 37), "sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność (...) (pkt 38), "Sąd krajowy powinien również ustalić, czy (...)" (pkt 39), a w końcu, że "Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego" (pkt 40).
W świetle przywołanego przepisu art. 89 u.g.h. i wobec wykazanej możliwości ewentualnego jego stosowania, za prawnie relewantne fakty podlegające ustaleniu w postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach niezgodnie z ustawą uznać należy fakt urządzania gier na automatach do gry, o których mowa w art. 2 ust. 3 lub ust. 5 u.g.h. oraz okoliczność, że gra na automatach jest urządzana poza kasynem gry.
I tak, w świetle zarzutów skargi kasacyjnej prawnie istotną i sporną kwestią w zakresie możliwości stosowania kary z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest przede wszystkim ocena prawidłowości odkodowania normy wynikającej z literalnego brzmienia treści tego przepisu, w zakresie zwrotu “urządzający gry". Przy czym zaznaczyć należy, że stan prawny rozpatrywanej sprawy kształtują przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88), która wprowadziła do art. 89 ust. 1 u.g.h. osobną podstawę do wymierzenia kary posiadaczowi lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier (art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4).
Jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia WSA miał na uwadze, że ustawa o grach hazardowych w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie nie zawierała legalnej definicji "urządzającego gry hazardowe". W związku z tym wskazał, że należy je rozumieć na gruncie zwykłej wykładni językowej. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN urządzać, to: wyposażyć coś w odpowiednie sprzęty, zorganizować jakąś imprezę, jakieś przedsięwzięcie. Samo posiadanie automatu do gier nie wystarcza do urządzania gier. Niezbędne jest zapewnienie stosowanego lokalu, umożliwienie podłączenia urządzenia do energii elektrycznej, piecza nad urządzeniem w celu co najmniej utrudnienia jego kradzieży czy celowego uszkodzenia.
Przedstawione wyżej za Sądem I instancji rozumienie, a zatem wykładnia przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zakresie wyrażenia “urządzający gry" w istocie skargą kasacyjną kwestionowana nie jest.
Sformułowanie zarzutu nr 8 petitum skargi kasacyjnej wraz z jego uzasadnieniem wskazuje raczej na podważanie przez autora skargi kasacyjnej prawidłowości przyjęcia przez Sąd I instancji, że ocena dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych pozwalała na zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. odkodowanego w sposób wyżej opisany.
Wobec tego, oczywiście podzielić należy wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że istnienie możliwości karania więcej niż jednego podmiotu za urządzanie gier na automatach nie oznacza, że organy mogą w sposób automatyczny i dowolny rozszerzać krąg podmiotów, które można obciążyć sankcją, zaś w celu ustalenia odpowiedzialności istotne jest przypisanie konkretnym podmiotom cechy "urządzającego gry na automatach". Ocena w tego rodzaju sytuacjach powinna uwzględniać złożoność sytuacji faktycznych i rzeczywiste powiązania istniejące pomiędzy podmiotami (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r. II GSK 2324/17).
Nie budzi jednocześnie wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dokonana przez Sąd I instancji ocena ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie pozwalała na prawidłowe zastosowanie wobec skarżącego art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., wobec przyjęcia, że był on jednym z podmiotów, biorących aktywny udział w nielegalnym procederze urządzania gier hazardowych. Tym bardziej, że w skardze kasacyjnie nie sformułowano jakichkolwiek zarzutów procesowych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który podważałby przyjęty do rozpoznania sprawy stan faktyczny.
Nie podważano więc wskazanych w zaskarżonym wyroku ustaleń, które uznawały skarżącego za podmiot "urządzający gdy na automatach". Ustalenia te dotyczyły tego, że skarżący umożliwił umieszczenie automatów w dozorowanym stale przez niego lub jego pracowników (przynajmniej w czasie, gdy automaty były czynne) pomieszczeniu wyposażonym w możliwość podłączenia do energii elektrycznej. Przy czym wskazano, że nie można uznać skarżącego za urządzającego gry w typowej sytuacji wydzierżawienia czy wynajęcia właścicielowi automatu pomieszczenia, które na skutek takiej umowy nie pozostawałoby pod kontrolą i pieczą wydzierżawiającego czy wynajmującego, lecz pozostających poza jego kontrolą osób. Podkreślono, że skarżący nie przywiązywał wagi do samej umowy dzierżawy i jej postanowień, skoro w miesiąc po jej zawarciu nie pamiętał, jak dawno ją zawarł. W samej umowie nie był jasno określony termin płatności czynszu ("dzień wyjęcia pieniędzy z automatu").
Zwrócono uwagę, że choć na naklejkach znajdujących się na automatach była podana nazwa właściciela automatów, jednak brak było numerów telefonu serwisu, co uzasadnia przypuszczenie, że awarie automatu zgłaszane były za pośrednictwem skarżącego lub jego pracowników. Pracownica skarżącego zeznała, że to skarżący zawiadamia serwisanta w razie awarii automatu.
Na marginesie dodać należy – co składowi orzekającemu znane jest z urzędu ze sprawy o sygn. akt VIII Sa/Wa 682/15 (zakończonej postanowieniem umorzeniowym NSA z 18 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2842/16 z uwagi na cofnięcie skargi kasacyjnej) – że skarżący decyzją Naczelnika UC z 12 marca 2015 r. (utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora IC z 16 czerwca 2015 r.) został ukarany karą grzywny za urządzanie gier na tych samych automatach poza kasynem gry. Wynika z tego, że skarżący kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie, w tych samych warunkach, w chwili ponownej kontroli jego lokalu przez funkcjonariuszy celnych z 3 lipca 2015 r. wiedział o tym, że jest uznawany przez organy za urządzającego gry na automatach. Pomimo tego zdecydował się na prowadzenie takiej działalności. W tej sytuacji fakt zawarcia umowy ramowej umowy dzierżawy powierzchni, przy niezmienionym sposobie funkcjonowania automatów do gier w lokalu skarżącego, pozostaje bez istotnego znaczenia dla oceny zachowania skarżącego.
Mając na uwadze przedstawione wyżej i niezakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie ustalenia, należało uznać, że dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji, subsumcja zachowania skarżącego pod regulację wynikającą z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jest prawidłowa. Ogół bowiem ustaleń dotyczących roli skarżącego w organizowaniu przedsięwzięcia hazardowego pozwalał na przyjęcie, że był on urządzającym gry w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, a tym samym stał się podmiotem podlegającym karze, stosownie do art. 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w punkcie 8. petitum skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się skuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1 sentencji podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 207 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).