Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1328/13, oddalił skargę Gminy G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] r w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej.
Sąd i instancji przyjął następujący stan faktyczny sprawy.
Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] przyznał Gminie G. w [...] r. dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w kwocie [...]., a następnie zwiększył tę dotację o kwotę [...] zł. W zawiadomieniach o przyznaniu i zwiększeniu dotacji organ wskazał, że dotacja winna zostać wykorzystana z uwzględnieniem art. 128 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.; zwana dalej: "u.f.p.").
Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] r., określił Gminie kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości [...] zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w Gmina naruszyła art. 128 ust. 2 u.f.p. z uwagi na brak wkładu własnego w realizowane zadanie.
W wyniku odwołania Gminy Minister Finansów, decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż sporny w sprawie przepis art. 128 ust. 2 u.f.p. jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Gmina zarzuciła naruszenie art. 128 ust. 2 u.p.f. przez jego błędne zastosowanie, art. 90r ust. 1 w związku z art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika inny sposób finansowania zadań własnych z dotacji celowej, niż przewidziany w art. 128 ust. 2 u.f.p. i art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących interpretacji art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009r. i powołał m.in. wyroki z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2105/11, z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2119/11 niepubl., zawarte w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Rozpoznawana sprawa, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie zawiera odmiennych elementów, które mogłyby uzasadniać uznanie skargi za zasadną.
Sąd wskazał, że użycie w powołanym powyżej przepisie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Wkład własny gminy może zaś polegać wyłącznie na bezpośrednim partycypowaniu w kosztach realizacji zadania (w niniejszej sprawie w wypłacaniu świadczeń socjalnych), a nie na ponoszeniu wskazanych w skardze: kosztów wynagrodzeń pracowników, eksploatacji budynku, czy też kosztów biurowych. Sąd zauważył, że w obrębie tego samego aktu prawnego ustawodawca wyraźnie rozgraniczył pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. w art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p.
zawierającym definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący "dotację pobraną w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie powyższej normy prawnej prowadzi do logicznej konkluzji, że pozostała część finansowania realizacji zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego.
Sąd I instancji powołał się na Protokół z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z dnia [...], Biuletyn z posiedzenia [...]I, dotyczący art. 128 u.f.p. Sąd nie zakwestionował, iż "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p, jest ustawa o systemie oświaty. Zauważył jednak, że żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania przedmiotowego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90b tej ustawy jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Zdaniem Sądu, ustawa nie reguluje w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p.
Taką regulację zawiera na przykład, ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267 poz. 2259). Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z art. 90p ustawy o systemie oświaty. To właśnie ze względu na charakter tych zadań (zadania własne jednostek samorządu terytorialnego) ustawodawca przewidział możliwość ich dofinansowania. Żaden z obowiązujących przepisów nie stanowi jednocześnie o zwolnieniu jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym.
Obowiązujący art. 128 ust. 2 u.f.p. określa jedynie poziom przyznanej dotacji celowej, który nie może być przekroczony, chyba że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej, co jak Sąd wykazał nie ma w niniejszej sprawie miejsca. Dlatego Sąd uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz art. 90r w zw. z art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Za chybiony uznał też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, ponieważ dotacja dla Gminy G. udzielana była pod rządami u.f.p. z 2009 r. na warunkach oraz zasadach w niej wyrażonych, a więc nie była to kontynuacja "interesów w toku" zapoczątkowanych pod rządami poprzednio obowiązującej u.f.p. z 2005 r. Sąd zauważył, że u.f.p. z 2009 r. weszła w życie dnia 1 stycznia 2010 r. na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające - ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157,.poz. 1241 ze zm.). Ustawodawca uwzględniając konsekwencje wprowadzenia nowej regulacji przewidział przepisy przejściowe w odniesieniu do niektórych instytucji z zakresu finansów publicznych.
Tego rodzaju przepisy odnosiły się np. do likwidacji gospodarstw pomocniczych oraz rachunków dochodów własnych. Ustawodawca skorzystał również z instytucji przedłużenia obowiązywania dawnego prawa np. w odniesieniu do art. 169 i 171 u.f.p. z 2005 r. Analogicznych przepisów przejściowych nie wprowadzono natomiast w odniesieniu do stosowania art. 108 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 u.f.p. Sąd I instancji powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w W. z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2119/11, że: "w związku z wejściem w życie art. 128 ust. 2 u.f.p. nie nastąpiły zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP)". Zdaniem Sądu, w myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
Nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie polegała na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p.
Sąd stwierdził, że wysokość kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości została wyliczona prawidłowo.
Gmina G. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 2 u.f.p. przez błędne zastosowanie, art. 90r ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika inny sposób finansowania zadań własnych z dotacji celowej, niż przewidziany w art. 128 ust. 2 u.f.p., art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz art. 90r ust. 1 w zw. z art. 90b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wkład własny gminy może polegać wyłącznie na bezpośrednim partycypowaniu w kosztach realizacji zadania tj. wypłacaniu świadczeń socjalnych, a nie na ponoszeniu innych kosztów związanych z jego realizacją (wynagrodzeń, eksploatacji budynku, kosztów biurowych), art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji przez ich niezastosowanie, art. 169 ust. 2 u.f.p. przez przyjęcie, że został on prawidłowo zastosowany przez Wojewodę Ś. i Ministra Finansów, orzekających w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uprawnionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i z treści skargi kasacyjnej, przedmiotem sporu jest to, czy brak środków własnych gminy w finansowaniu zadania dotyczącego wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w wysokości co najmniej 20 % kosztów realizacji powoduje ten skutek, że gmina jest zobowiązana do zwrotu części dotacji przyznanej na podstawie decyzji Wojewody Ś. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że niekwestionowane w skardze kasacyjnej są przepisy dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dotyczące ustalenia stanu faktycznego. Zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny. Na niesporność stanu faktycznego wskazuje także wnosząca skargę kasacyjną gmina na s. 5 ab initio skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. poprzez błędne zastosowanie.
Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Natomiast wnosząca skargę kasacyjną gmina nie wykazała, by miał miejsce w sprawie "błąd subsumpcji". W szczególności, wobec jednoznacznej treści art. 128 ust. 2 u.f.p ("Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80 % kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej") oraz wobec niewskazania przepisów innych ustaw, które jednoznacznie zmieniałyby dyspozycję przywołanej w art. 128 ust. 2 u.f.p. proporcji, wnioski o "błędzie subsumpcji" są przedwczesne.
Wobec jednoznacznej treści art. 128 ust. 2 u.f.p wnioski z lektury uzasadnienia projektu ustawy, o których mowa na s. 2 i 3 skargi kasacyjnej, nie mogą mieć, co naturalne, znaczenia normatywnego: uzasadnienie projektu ustawy nie może zmieniać treści i znaczenia obowiązujących przepisów prawa. Zwrot "dofinansowanie", którym posługuje się ustawodawca w art. 128 u.f.p. oznacza, wg słownika PWN, "przyznanie na jakiś cel dodatkowych pieniędzy lub uzupełnienie czyichś zasobów finansowych". Oznacza to, że używając zwrotu "dofinansowanie" ustawodawca wyklucza wyłączne finansowanie celu dotacji - z dotacji, lecz zakłada udział własny w finansowaniu środków gminy. Pamiętać należy, że jakakolwiek "umowa", powodująca skutki obligacyjne, musi być wykonywana w zgodzie z obowiązującymi powszechnie przepisami prawa.
NSA zauważa, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej także to, że ustawodawca, w ustawie o systemie oświaty, także w powoływanym w skardze kasacyjnej art. 90 r tej ustawy wskazuje, że przedmiotem pomocy jest "dofinansowanie" w drodze dotacji, a nie, jak zdaje się utrzymywać skarżąca kasacyjnie, "finansowanie". Należy też zauważyć, że przedmiotem oceny Sądu I oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stosowanie i rozumienie prawa w konkretnej sprawie, a nie wieloletniej praktyki - o co gmina zdaje się wnosić na s. 3 i 4 skargi kasacyjnej.
Wobec braku oznaczenia jako podstaw skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4p.p.s.a., sygnalizowany brak uzasadnienia przez Sąd i instancji poglądu o braku podstaw wliczania "typowych kosztów związanych z funkcjonowaniem gminy " jako "wkładu własnego" (s. 4 i 5 skargi kasacyjnej) nie powoduje korzystnych dla strony skutków procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zarazem, że gmina nie wskazała jakiegokolwiek wpływu tego domniemanego "naruszenia" na wynik sprawy, nie wspominając o wpływie "istotnym". Tym samym, ten niesprecyzowany wprost "zarzut" nie może być powodem uznania wyroku Sądu l instancji za wadliwy.
Nie powoduje skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej powielenie zarzutów, które rozpatrywał Sad l instancji, "ponieważ WSA nie podzielił tych argumentów, skarżąca nie ma innego wyjścia, jak tylko powtórzyć je w niniejszej skardze kasacyjnej" (s. 5 skargi kasacyjnej). Warunkiem skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest nie tyle ich "powtórzenie", ile wykazanie wadliwości rozumienia lub stosowania prawa przez Sąd I instancji w tym wypadku art. 128 ust. 2 u.f.p.
Co więcej "powtórzenie" zarzutów bywa negatywnie oceniane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie można bowiem uzasadniać zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wyłącznie polemiką z dokonaną przez Sąd administracyjny I instancji oceną - co do zgodności z prawem - oceny stanu faktycznego sprawy dokonanej przez organy podatkowe (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 326/07, publ. CBOSA). Skoro gmina nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła wadliwości rozumienia prawa materialnego przez Sąd I instancji, lecz poprzestała na przedstawieniu swojego rozumienia prawa materialnego, co sama zaakcentowała, to nie zostały spełnione warunki umożliwiające uwzględnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tych powodów należało uznać zarzut naruszenia art. 90r ust. 1 i art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię oraz art. 128 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 90r ust. 1 i art. 90b ust. 1 tej ustawy przez błędną wykładnię za nietrafiony.
Wobec nieuwzględniania zarzutów naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. czy zarzutów naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty, konsekwencją jest uznanie za bezzasadne zarzutów naruszenia przepisów art. 2, art. 8 ust. 2, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Nie zostało wykazane w wielce skrótowym uzasadnieniu zarzutów, naruszenie standardów demokratycznego państwa prawa. Natomiast bez wątpienia naruszeniem standardów demokratycznego państwa prawa byłaby odmowa zastosowania jednoznacznych, powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego powołanych wyżej.
Wobec braku, choćby skrótowego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 169 ust. 2 u.f.p. niemożliwe było uwzględnienie tego zarzutu. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Oznacza to, że posłużenie się sformułowaniami niekonkretnymi, uniemożliwiającymi poznanie pełnego toku rozumowania wnoszącej skargę kasacyjną strony, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nie może - bez nieuzasadnionego uzupełniania wywodów strony - zbadać zasadności przedstawionych w taki sposób zarzutów. To z kolei prowadzi do niemożności podważenia stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2) lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 stycznia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).