Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2018 r., sygn. akt II GSK 1234/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P.(skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień zawodowych oddalił skargę.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomił skarżącą o wszczęciu wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez K. i T. S. Wskazane osoby zwróciły się o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sporządzeniem w dniu [...] września 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. P. następujących opracowań:

1. 1. "Operat szacunkowy wyceny wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w [...], ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 900 m2, obręb [...], karta mapy 1, KW Nr [...]";
2. 2. "Operat szacunkowy wyceny wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w [...], ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 9 532 m2, obręb [...], karta mapy 1, KW Nr [...]";
3. 3. "Operat szacunkowy wyceny wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w [...], ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 1 363 m2, obręb [...], karta mapy 1, KW Nr [...]";
4. 4. "Operat szacunkowy wyceny wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w [...], ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 1 093 m2, obręb [...], karta mapy 1, KW Nr [...]".

Operaty szacunkowe zostały sporządzone na zlecenie Gminy Miasta [...]. Skarżąca w każdym z operatów szacunkowych wskazała, że "celem wyceny jest określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa własności przy uwzględnieniu funkcji w mpzp i faktycznego sposobu wykorzystania. Wyniki szacowania posłużą do aktualizacji opłaty rocznej z tytułu prawa użytkowania wieczystego gruntu w związku ze wzrostem wartości nieruchomości".

K. i T. S. przestawili zarzuty i zastrzeżenia do czynności zawodowych wykonanych przez skarżącą:

1. 1. Rzeczoznawca majątkowy E. P. rażąco naruszyła § 28 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004, nr 207, poz. 2109, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), ponieważ do analizy porównawczej przyjęła:
2. - cenę sprzedaży udziału w zabudowanej działce gruntu z transakcji sprzedaży lokalu mieszkalnego (dot. działki o powierzchni 24 m2 przy ul. [...]);
3. - dwie działki o łącznej powierzchni 39 m2 (strefa centralna) zakupione przez Miasto [...] od syndyka (prawo pierwokupu); działki we wcześniejszym planie zagospodarowania przestrzennego miały być zabudowane garażami, a po zmianie planu gmina skorzystała z prawa pierwokupu;
4. - działkę o powierzchni 303 m2 przy ul. [...] (strefa centralna) - działka jest przedmiotem użytkowania wieczystego i stanowi uzupełnienie terenu istniejącej zabudowy usługowej (dawnej kotłowni osiedlowej adaptowanej na cele handlowo-usługowe).
5. 2. Nieruchomości przyjęte do analizy porównawczej w żaden sposób nie spełniają warunków podobieństwa do działek wycenianych pod względem sposobu użytkowania, wielkości oraz innych cech. Dwie transakcje dotyczą gruntów na Starym Mieście (ul. [...] i [...]), przy czym jedna to sprzedaż w drodze przetargu, trzy dotyczą udziału w gruncie przy sprzedaży lokalu mieszkalnego w centralnej, najbardziej reprezentacyjnej części miasta, przy ul. [...].
6. 3. Nie można zgodzić się z zapisem, że wyceniane działki znajdują się w śródmiejskiej części miasta, gdyż osiedle, na którym się znajdują jest typową ",sypialnią miejską", oddaloną od centrum o ok. 6 km. Ponadto przedmiotowe działki położone są na obrzeżu tego osiedla, praktycznie w części podmiejskiej.
7. 4. Wyceniane działki, pomimo znaczących różnic w pełnionej funkcji, kształcie, ukształtowaniu terenu i wielkości mają taką samą wartość jednostkową. Działki o numerach [...], [...] i [...] o znaczącym nachyleniu, położone są przy jednej z obwodowych ulic osiedlowych o stale rosnącym natężeniu ruchu drogowego. Działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, pełniący funkcję obsługi poszczególnych terenów zabudowanych budynkami wielorodzinnymi przy ul. [...] i [...]. K. i T. S. wskazali, że nie można pogodzić się z faktem, że teren "podwórza", dróg osiedlowych, traktów pieszych i małej architektury, bez możliwości zabudowy jest tyle samo wart, co teren zabudowany budynkami wielorodzinnymi. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając działkę nr [...] powinien przyjąć do porównania transakcje sprzedaży gruntów o takim samym przeznaczeniu, względnie skorygować wartość uwzględniając taką funkcję.
8. 5. Analiza porównawcza zawarta w załącznikach do operatów szacunkowych ("Tabela porównawcza wyceny wartości nieruchomości gruntowej") nie została wykonana z należytą starannością, albowiem brak jest spójności pomiędzy ocenami wycenianych działek, zakresami kwotowymi dla poszczególnych cech rynkowych i przyjętymi kwotami korygującymi. Działka położona na peryferiach o niskim stopniu uzbrojenia terenu oraz słabej dostępności komunikacyjnej miałaby przy tych danych i tej metodzie wartość ujemną.
9. 6. Pominięcie cechy "wielkość działki" jest niesprawiedliwe i krzywdzące. Obserwacja rynku na podstawie internetowych ofert nieruchomości gruntowych pod budownictwo jednorodzinne na terenie miasta [...] pozwala stwierdzić, że cecha ta jest niezwykle istotna, zaraz po lokalizacji i dostępności uzbrojenia. Brak tej cechy pozwolił na swobodne przyjmowanie do analizy porównawczej działek o bardzo zróżnicowanej powierzchni.

Postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadziła Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, która ustaliła, że skarżąca naruszyła przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ung.

Zdaniem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej skarżąca, wykonując czynności szacowania zawarte w ww. operatach szacunkowych naruszyła przepisy art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm., dalej ugn) i w związku z tym wnioskowała o zastosowanie wobec skarżącej kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn, tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekł o zastosowaniu wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że ustalenia, zarówno faktyczne jak i prawne, dokonane w trakcie postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej, należy przyjąć w całości, gdyż odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz są zgodne z przepisami prawa regulującymi działalność zawodową w zakresie wyceny nieruchomości, w tym odpowiedzialność zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem organu naczelnego i wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., którą orzeczono o zastosowaniu wobec skarżącej, jako rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Wskazał w uzasadnieniu decyzji, że do określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównania parami. Na stronie 5 operatów szacunkowych skarżącej zamieściła tabelaryczne zestawienie dziewięciu transakcji stanowiących podstawę określenia wartości nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. Cztery transakcje dotyczyły sprzedaży udziałów w gruntach wchodzących w skład nieruchomości wspólnych związanych z własnością lokali mieszkalnych, a jedna transakcja dotyczyła sprzedaży prawa użytkowania wieczystego.

Wymienione przez skarżącą w tabeli powierzchnie nie są powierzchniami nieruchomości gruntowych, a liczbami powstałymi z iloczynu powierzchni gruntów, na których znajdują się budynki wielolokalowe i wyrażonych ułamkami udziałów przysługujących poszczególnym właścicielom lokali w nieruchomości wspólnej. Udziały w gruncie sprzedawane w taki sposób (jako związane z lokalem mieszkalnym) nie spełniają definicji nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 ugn.

Sposób ustalenia ceny tych udziałów nie spełnia także warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ugn.

Z tabeli zamieszczonej na stronie 5 operatów szacunkowych wynika, że została uwzględniona jedna transakcja dotycząca prawa użytkowania wieczystego gruntu. Cena jednostkowa za nabycie tego prawa wyniosła 628 zł/m2, przy cenach jednostkowych prawa własności pozostałych nieruchomości zawierających się w granicach od 179 do 447 zł/m2. Przy tak dużych różnicach cen stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego, że nie zauważono różnic w cenach sprzedaży prawa własności i prawa użytkowania wieczystego gruntu jest nieuprawnione.

Minister stwierdził, że w ten sposób skarżąca naruszyła § 28 ust. 2 i § 27 rozporządzenia, bowiem przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego połączyła dwa odrębne sposoby wyceny nieruchomości (na podstawie wartości prawa własności nieruchomości oraz na podstawie wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu), przy czym nie zastosowała prawidłowo żadnego z nich.

Organ podał, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla jego oceny i w sposób logiczny doprowadzić do przekonującego wyniku końcowego. Skoro rzeczoznawca majątkowy przyjął określoną metodę wyceny to konsekwentnie powinien zrealizować całą procedurę przypisaną do tej metody. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Czynności podejmowane przez rzeczoznawcę majątkowego, odzwierciedlone w operacie szacunkowym mają umożliwić prześledzenie toku jego rozumowania. W przedmiotowym przypadku, mając na uwadze wysokość przyjętych poprawek, zupełnie nie wiadomo w jakim celu skarżąca określiła wagi cech rynkowych oraz ich stany oraz obliczyła zakresy kwotowe cech rynkowych, skoro w dalszym toku postępowania ich nie uwzględniła.

Organ zauważył, że gdyby skarżąca konsekwentnie zastosowała przyjęte zakresy kwotowe cech rynkowych w obliczeniu poprawek kwotowych to wynik wyceny byłby diametralnie różny i poddawał w wątpliwość przyjęte cechy rynkowe, ich wagi lub zakresy kwotowe tych cech. Ceny jednostkowe po korekcie wyniosłyby bowiem:

1. - nieruchomości porównawczej nr 1 + 166,67 zł/m2,
2. - nieruchomości porównawczej nr 2 - 44,29 zł/m2,
3. - nieruchomości porównawczej nr 3 - 128,83 zł/m2, a wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej wyniosłaby +2,15 zł/m2.

Wskazuje to, iż prawidłowe obliczenie poprawek cen jednostkowych przy zastosowaniu przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego zakresów kwotowych cech rynkowych doprowadziłoby do nielogicznych wniosków, w tym do uznania, że aktualny na dzień wyceny stan rynku lokalnego powodował, że nieruchomości nr 2 i 3 miałyby, przy takich samych cechach jak nieruchomość wyceniana, wartość ujemną. Konsekwencją byłoby również określenie wartości wycenianej nieruchomości na poziomie 2,15 zł/m2 przy zanotowanych cenach jednostkowych nieruchomości przyjętych do analizy w przedziale 166,67 zł/m2 do 1266,86 zł/m2.

Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nieprawidłowo została przeprowadzona analiza rynku nieruchomości, a przyjęte do porównań nieruchomości nie były nieruchomościami podobnymi do wycenianej.

Podkreślono, że w operacie szacunkowym brak jest jakiegokolwiek opisu nieruchomości przyjętych do analizy. Szczególnie zwracają uwagę trzy transakcje sprzedaży udziału w gruncie przy lokalu mieszkalnym dotyczące jednej nieruchomości (ul. [...], dz. nr [...]). Ceny jednostkowe tych transakcji (1109,56 zł/m2, 1144,91 zł/m2 i 1266,86 zł/m2) są wyższe od pozostałych nawet o kilkaset procent. Ponieważ tak duża różnica w cenach jednostkowych (Cmin = 166,67 zł/m2, Cmax = 1266,86 zł/m2) doprowadziła do ustalenia rozstępu cenowego na wysokim poziomie (1100,19 zł/m2), rzeczoznawca majątkowy powinna szczegółowo wyjaśnić podobieństwo nieruchomości najdroższej do pozostałych nieruchomości, tym bardziej, że jednostkowa cena minimalna była ponad 6-krotnie niższa niż zakres kwotowy poprawek.

Wyżej opisane działania skarżącej stanowią o naruszeniu § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, zgodnie z którymi operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń, a rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Niezależnie od powyższej oceny zasadności zarzutów postawionych skarżącej, zachodzą także inne okoliczności tej sprawy, wskazujące na naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa.

Operaty szacunkowe nie zawierają pełnego opisu stanu prawnego wycenianych nieruchomości wynikającego z zapisów ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów. Zamieszczono w nich klauzulę o następującej treści: "Stan prawny nieruchomości określono w oparciu o wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów, a także w oparciu o złożone przez zamawiającego oświadczenie o aktualności zapisów w dokumentach i udostępnioną przez zleceniodawcę do wglądu dokumentację techniczną. Dokumenty te oraz przedstawiony w nich stan prawny nie były przedmiotem odrębnego dochodzenia.".

Opisane powyżej nieprawidłowości w postępowaniu skarżącej przy wykonywaniu ww. operatów szacunkowych mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa, a odstąpienia od procedury wyceny popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowych opracowaniach mają bezpośredni wpływ na wiarygodność wyników wycen. Błędy w pracy skarżącej są bezsporne i w związku z tym orzeczono adekwatną karę dyscyplinarną. Kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn, orzeczona w niniejszej sprawie, była adekwatna do stwierdzonych uchybień dokonanych przez skarżącą przy szacowaniu nieruchomości. Organ dodał w zakończeniu uzasadnienia, że jakkolwiek przepisy prawa przyznają skarżącej wiele uprawnień, jednak nie oznacza to, że czynności zawodowe mogą być wykonywane w sposób całkowicie dowolny i niedbały.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że jej działania stanowiły naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ugn oraz § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 i 9 oraz § 28 ust. 2 i 27 rozporządzenia;
2. 2. naruszenie przepisu art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn poprzez zastosowanie wobec skarżącej niewspółmiernie wysokiej kary dyscyplinarnej w stosunku do stopnia naruszenia przepisu art 175 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę.

W uzasadnieniu stwierdził, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W jego ocenie z akt sprawy wynika, że podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji były znaczne i liczne nieprawidłowości w sporządzonych przez skarżącą czterech operatach szacunkowych, wykonanych na zlecenie Gminy Miasta [...]. Owe nieprawidłowości zostały zasygnalizowane i obszernie opisane w skardze złożonej przez K. i T. S., a zgłoszone zarzuty został uwzględniony przez organ.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca w skardze zarzuciła organowi naruszenie przepisów § 27 ust. 1, § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia. Jednakże w żaden sposób nie wyjaśniła, na czym konkretnie to naruszenie polega. Wspomniał, że ocenie w rozpoznawanej sprawie podlega metodyka działania skarżącej, jako rzeczoznawcy majątkowego i zachowanie standardów zawodowych, nie zaś sam operat jako taki.

Ustosunkowując się do kwestii podejścia porównawczego WSA podzielił stanowisko organu, że przyjęcie do porównań nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 ugn. To rzeczoznawca majątkowy ustala zbiór nieruchomości stanowiący podstawę dokonywanej wyceny, odrzucając, na podstawie wnikliwej analizy rynku i znajomości cech nieruchomości podobnych, transakcje nieprzydatne dla potrzeb podejścia porównawczego. Na podstawie tego zbioru ustala cechy rynkowe, stany i wagi cech oraz ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Wadliwe ustalenie tego zbioru podważa wiarygodność wszystkich dalszych czynności i w efekcie ma wpływ na wynik szacowania. Błędne działanie rzeczoznawcy w tym zakresie może stanowić podstawę do jego odpowiedzialności zawodowej. W sprawie zostały wskazane konkretne przykłady takiego działania, których skarżąca skutecznie nie podważyła.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, że przy wycenie nieruchomości doszło do naruszenia § 28 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie Sądu I instancji organ trafnie uznał, że nieprawidłowe jest przyjęcie do wyceny nieruchomości o zróżnicowanej mocno powierzchni i sposobie użytkowania.

Stwierdził, że do określenia wartości rynkowej nieruchomości skarżąca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównania parami. Na stronie 5 operatów szacunkowych skarżąca zamieściła tabelaryczne zestawienie dziewięciu transakcji stanowiących podstawę określenia wartości nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. Cztery transakcje dotyczyły sprzedaży udziałów w gruntach wchodzących w skład nieruchomości wspólnych związanych z własnością lokali mieszkalnych, a jedna transakcja dotyczyła sprzedaży prawa użytkowania wieczystego.

Wymienione przez skarżącą w tabeli powierzchnie nie są powierzchniami nieruchomości gruntowych, a liczbami powstałymi z iloczynu powierzchni gruntów, na których znajdują się budynki wielolokalowe i wyrażonych ułamkami udziałów przysługujących poszczególnym właścicielom lokali w nieruchomości wspólnej. Udziały w gruncie sprzedawane w taki sposób (jako związane z lokalem mieszkalnym) nie spełniają definicji nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 ugn.

Sposób ustalenia ceny tych udziałów nie spełnia warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ugn. Zgodnie bowiem z tym przepisem wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, a także upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jest oczywiste, że nabycie udziału w gruncie wchodzącym w skład nieruchomości wspólnej jest konieczne przy nabyciu lokalu. Bez nabycia udziału w gruncie nie doszłoby bowiem do finalizacji transakcji nabycia lokalu. Trudno w tej sytuacji mówić, że strony nie działały w sytuacji przymusowej. Przyjęcie tych transakcji do porównania stanowi, rażące naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ugn.

Zdaniem Sądu I instancji duże różnice w powierzchni porównywanych nieruchomości oraz ich przeznaczenia świadczą o braku podobieństwa tych nieruchomości. Reasumując uznał, że doszło do naruszenia art. 153 ust. 1 ugn, z którego wynika, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego, czego tutaj zabrakło (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1168/15).

Zwrócił uwagę, że operaty szacunkowe nie zawierają pełnego opisu stanu prawnego wycenianych nieruchomości wynikającego z zapisów ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi odnośnie orzeczonego wymiaru kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres sześciu miesięcy Sąd I instancji uznał, że wymierzona skarżącej kara nie narusza przepisów prawa. Jego zdaniem w badanych decyzjach szczegółowo wyjaśniono, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę w tym zakresie zasadnie akcentując, że zaistniałe uchybienia miały charakter istotny i odnosiły się do podstawowych przepisów z zakresu szacowania nieruchomości, tym samym poddając w wątpliwość rzetelność sporządzanych operatów szacunkowych.

Dlatego też nie podzielił zarzutów skargi, co do naruszenia przepisu art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn poprzez zastosowanie niewspółmiernie wysokiej kary dyscyplinarnej w stosunku do stopnia naruszenia przepisu art. 175 ust. 1 ugn.

Wbrew argumentom skarżącej, wymierzona kara, choć dolegliwa, jest współmierna do zaistniałych przewinień, w szczególności ich zakresu i ilości oraz ciężaru gatunkowego, jakich rzeczoznawca dopuściła się wykonując swój zawód, jako zawód zaufania publicznego. Kara ta będzie również miała działanie prewencyjne tak, aby nie doszło w przyszłości do podobnych uchybień.

Reasumując stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza także unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i zastosowane przepisy prawne uzasadniały nałożenie na skarżącą kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres sześciu miesięcy.

Skargę kasacyjną od powyższego w wyroku E. P., zaskarżając go w całości, zarzucając mu:

1. 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pomięcie odniesienia się do zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, a jedynie powołanie w rozważaniach § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, co czyni niemożliwym w pełni odniesienie się do stanowiska Sądu,
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 154 ust. 2 i 3,art. 155 ust. 1, art. 175 ust. 1 ugn oraz § 27 ust. 1 i § 28 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że skarżąca dopuściła się naruszenia standardów zawodowych w zakresie wykonywania szacowania nieruchomości i nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych do wyceny, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2. 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione - w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzuty kasacyjne są nietrafne, a zaskarżony wyrok nie narusza prawa.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., do którego należy się odnieść się w pierwszej kolejności. Wyjaśnić należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W skardze kasacyjnej uzasadniając ten zarzut skarżąca kasacyjnej podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zamieszczono omówienia wszystkich zarzutów, Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

Odnosząc się do tak sformułowanych i postawionych zarzutów kasacyjnych należy wyjaśnić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09).

Przyjmuje się też, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż Sąd I instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, choć nie można uznać, że sąd ten ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu, bowiem wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 390/15, LEX nr 2177122).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kwestionowanego wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone prawidłowo, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie przepisu postępowania, który jego zdaniem został naruszony, lecz konieczne jest również wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jaki wpływ miało zarzucane naruszenie na wynik sprawy. W tej mierze, obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną było wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisu postępowania nie doszło, to wynik sprawy byłby inny, albowiem stwierdzone uchybienie było na tyle istotne, że kształtowało lub współkształtowało treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zatem wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. Pominięcie tego istotnego elementu zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprawia, że już tylko z tej przyczyny nie może on przynieść oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną rezultatu.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji, chociaż nie odwołał się do § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, wskazał, że operaty szacunkowe nie zawierają pełnego opisu stanu prawnego wycenianych nieruchomości wynikającego z zapisów ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji, w uzasadnieniu wyroku, nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

Brak jest również podstaw do skutecznego podważenia wyroku z powodu rzekomego naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym polega to naruszenie i jakie miało ono wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 154 ust. 2 i 3, art. 155 ust. 1, art. 175 ust. 1 ugn oraz § 27 ust. 1 i § 28 ust. 2 rozporządzenia przez niewłaściwe ich zastosowanie.

Dla przypomnienia: naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99). W rozpoznawanej sprawie - wskazując w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej na wadliwie zastosowanie przepisów o charakterze materialnoprawnych – nie podniesiono jednak żadnych zarzutów natury procesowej, które mogłyby podważyć ustalenia faktyczne, poczynione w sprawie.

Ocena tak postawionych zarzutów wymaga przypomnienia, że kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją doszło do zastosowania wobec skarżącej kasacyjnie - rzeczoznawcy majątkowego - kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy (art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn). Art. 178 ust. 1 ugn stanowi, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 ugn i art. 175 ust. 1, 3 i 4 ugn, podlega odpowiedzialności zawodowej. Według zaś art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a ugn, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Z treści przytoczonego przepisu - odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - WSA wywiódł, że opisane tam obowiązki rzeczoznawcy to zasady określające normy, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Sąd I instancji wskazał też, że badanie, czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 ugn, nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 ugn.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola zasadności zastosowania przepisu art. 175 ust. 1 ugn sprowadza się do oceny, czy zachodziły podstawy do uznania, że skarżąca kasacyjnie uchybiła obowiązkom rzeczoznawcy wynikającym z tego przepisu. Wskazują one bowiem zasady - "wynikające z przepisów prawa" - jakimi powinien kierować się rzeczoznawca przy wykonywaniu m.in. czynności określenia wartości nieruchomości.

Podkreślić należy, iż Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przyjęcie do porównań nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 ugn. Wskazał, że "To rzeczoznawca majątkowy ustala zbiór nieruchomości stanowiący podstawę dokonywanej wyceny, odrzucając, na podstawie wnikliwej analizy rynku i znajomości cech nieruchomości podobnych, transakcje nieprzydatne dla potrzeb podejścia porównawczego. Na podstawie tego zbioru ustala cechy rynkowe, stany i wagi cech oraz ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Wadliwe ustalenie tego zbioru podważa wiarygodność wszystkich dalszych czynności i w efekcie ma wpływ na wynik szacowania. Błędne działanie rzeczoznawcy w tym zakresie może stanowić podstawę do jego odpowiedzialności zawodowej. W sprawie zostały wskazane konkretne przykłady takiego działania, których skarżąca skutecznie nie podważyła.“

Ponadto stwierdził, że sposób ustalenia ceny tych udziałów nie spełnia warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ugn. Reasumując, uznał, iż doszło do rażącego naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ugn.

W tym stanie prawnym wobec niekwestionowanego ustalenia, że skarżąca kasacyjnie dokonując wyceny nieruchomości dopuściła się naruszenia wyżej wskazanych przepisów, brak jest podstaw by stawiać Sądowi I instancji skuteczne zarzuty naruszenia art. 175 ust. 1 ugn.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 154 ust. 2 i 3, art. 155 ust. 1 ugn przede wszystkim jeszcze raz należy podkreślić, że naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Jednak w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym polegało niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Dlatego też brak jest warunków do merytorycznego ustosunkowania się do tak postawionego zarzutu.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów § 27 ust. 1 § 28 ust. 2 rozporządzenia wskazać należy, że w myśl § 27 ust. 1 rozporządzenia jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze (§ 28 ust. 1 rozporządzenia).

Natomiast § 28 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości, o której mowa w ust. 1, stosuje się, z zastrzeżeniem § 27, ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności.

Zarzucając naruszenie tych przepisów skarżąca kasacyjnie nie podważa dopuszczenia się wskazanych uchybień takich jak przyjmowania do porównania czterech transakcji sprzedaży udziałów w gruntach wchodzących w skład nieruchomości wspólnej związanych z własnością lokali mieszkalnych i jednej transakcji dotyczącej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. Podnosi jedynie, że okoliczności te pozostały - w jej ocenie - bez wpływu na określanie wartości nieruchomości, na dokonanie ich wyceny.

Tymczasem zgodzić należy się z Sądem I instancji, że - jak już wskazano - badanie czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 ugn nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 ugn.

Z powyższych względów skarga kasacyjna nie posiadając usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Dlatego też działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.