Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1237/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 4 września 2020 r. sygn. VI SA/Wa 164/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A] w W., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2015 r.

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania [A] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalającą, że T.S. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania zawartych z płatnikiem – [A] w W. umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o umowie zlecenia, w okresach: od 8 listopada 2010 r. do 18 lutego 2011 r., od 4 kwietnia 2011 r. do 15 czerwca 2011 r., od 15 listopada 2011 r. do 16 stycznia 2012 r., od 28 marca 2012 r. do 27 lipca 2012 r., od 12 czerwca 2012 r. do 20 września 2012 r., od 27 sierpnia 2012 r. do 5 października 2012 r.

Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest charakter prawny umów zawartych przez płatnika z T.S., tj. czy były to umowy o dzieło czy też inne umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia i czy w zaistniałym stanie faktycznym T.S. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych umów. Uznanie, że umowy nie stanowiły umowy o dzieło (art. 627 i nast. k.c.), lecz umowy świadczenia usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu (art. 750 k.c.) oznacza, że skarżący był obowiązany, jako płatnik składek, do obliczania i pobrania składki z dochodu ubezpieczonego oraz jej odprowadzenia – na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach.

Przedmiotem spornych w niniejszej sprawie umów zawartych pomiędzy skarżącym, a uczestnikiem postępowania było: sporządzenie protokołu z działalności [...] w B. w okresie od 8 listopada 2010 r. do 18 lutego 2011 r., sporządzenie protokołu z działalności [...] w W. w okresie od 4 kwietnia 2011 r. do 15 czerwca 2011 r., sporządzenie protokołu z działalności [...] we W. w okresie od 15 listopada 2011 r. do 16 stycznia 2012 r., sporządzenie protokołu z działalności [...] we W. w okresie od 28 marca 2012 r. do 27 lipca 2012 r., sporządzenie protokołu z działalności [...] w M. w okresie od 12 czerwca 2012 r. do 20 września 2012 r., sporządzenie protokołu z działalności [....] w K. w okresie od 27 sierpnia 2012 r. do 5 października 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił oceny organu, że tak określony przedmiot umów nie może stanowić przedmiotu umowy o dzieło, gdyż wskazuje on na to, że umowa dotyczy wykonania określonych czynności, które nie zmierzają do powstania nowego bądź zmodyfikowanego, charakterystycznego i stanowiącego o jego indywidualnym charakterze samoistnego dzieła, które zostało zdefiniowane w momencie zawierania umowy.

W ocenie WSA, sporne umowy spełniają przesłanki art. 627 k.c., ich istotą było bowiem zobowiązanie się przyjmującego zamówienie do osiągnięcia oznaczonego rezultatu w postaci opracowania dokumentów spełniających oznaczone w umowie warunki, a zamawiającego - do zapłaty wynagrodzenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy słusznie wskazały, iż zgodnie z art. 93 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze, protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego. Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły jednak dlaczego ta okoliczność ma przesądzać, że protokoły te nie mogły stanowić dzieła w rozumieniu art. 627 k.c., skoro nie ulega wątpliwości, że protokoły stanowiły efekt pracy uczestnika. Sporządzenie tych dokumentów wymagało samodzielności i wkładu intelektualnego uczestnika, niezależnie do faktu, że sama lustracja przeprowadzana jest zgodnie z przepisami Prawa spółdzielczego oraz postanowieniami Instrukcji o lustracji organizacji spółdzielczych. Sąd stwierdził, że celem lustracji nie była sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej przez uczestnika lustracji. W ten sposób uzyskany rezultat przeprowadzonej lustracji spółdzielni jest zmaterializowanym w protokole działalności wskazanej spółdzielni mieszkaniowej, efektem pracy uczestnika, stanowiącym - po jego sporządzeniu - samodzielny byt.

Sąd pierwszej instancji zauważył też, że wypłata wynagrodzenia uzależniona była od terminowego i prawidłowego sporządzenia wymienionego w umowach dokumentu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prezes NFZ zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

1. art. 627 k.c. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w ustalonym przez organ stanie faktycznym - w odniesieniu do umowy pomiędzy skarżącym a uczestnikiem, której przedmiotem i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem pozostawała realizacja czynności faktycznych polegających na rzetelnym i starannym ustaleniu w ramach lustracji stanu faktycznego dotyczącego działalności różnych spółdzielni mieszkaniowej i sporządzenie z tych czynności protokołu, o którym mowa w art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego, gdzie rezultat umowy nie mógł być z góry oznaczony co do elementów istotnych dokumentu, tj. treści protokołu i ich konkluzji, a jedynie poprzez opisanie czynności lustracyjnych i elementów formalnych wytworzonego dokumentu - co skutkowało błędną kwalifikacją prawną umowy jako umowa z art. 627 k.c., a w konsekwencji uchylenie decyzji;
2. art. 627 k.c. poprzez błędną wykładnię pojęcia dzieła, nieuwzględniającą obowiązku stron oznaczenia cech indywidualnych dzieła, na których osiągnięciu zależy zamawiającemu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu, polegające na przyjęciu, iż czynności lustracyjne w postaci: 1) wiernego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego działalności różnych spółdzielni, a także 2) opisania przeprowadzonych czynności lustracyjnych w protokole lustracyjnym - mogą stanowić dzieło, w rozumieniu art. 627 k.c., podczas gdy: rezultat tych czynności nie mógł być w żaden sposób z góry oznaczony co do jego istotnych elementów i indywidualnych cech (np. treść protokołu), zaś ostateczny skutek lustracji był wypadkową wyłącznie starannego ustalenia stanu faktycznego i dochowania przez uczestnika norm przepisów prawa powszechnie obowiązującego;
3. art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c. poprzez ich niezastosowanie i zarzucenie organowi popełnienia błędu subsumcji polegającego na ich zastosowaniu przez organy NFZ w wydanych orzeczeniach, będących przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy przedmiotem umowy były czynności faktyczne (facere): sprowadzające się do 1) wiernego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego działalności różnych spółdzielni, a także 2) opisania przeprowadzonych czynności lustracyjnych w protokole lustracyjnym - niezależnie od skutku, jaki przyniosą, tj. niezależnie od wyniku lustracji i treści protokołu lustracyjnego;
4. art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej wykładni oświadczeń woli stron umów, co skutkowało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że strony zawarły umowy dzieło, których przedmiotem było jedynie sporządzenie protokołu z lustracji, a nie przeprowadzenie czynności objętych lustracją, podczas gdy celem i społeczno- gospodarczym przedmiotem umowy było przeprowadzenie całego procesu lustracji, tj. czynności lustracyjnych oraz opisanie przebiegu tych czynności, zgodnie z art.91 – 93 ust.1 Prawa spółdzielczego;
5. art. 91 § 1 i art. 93 § 1 Prawa spółdzielczego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że protokół mogą stanowić odrębne, samoistne, samodzielne i oderwane od pozostałych czynności składających się na badanie lustracyjne dzieła, mogące być przedmiotem umowy o dzieło, choć przedmiotem umowy zawieranej z lustratorem może być jedynie przeprowadzenie lustracji rozumianej jako badanie legalności, gospodarności i rzetelności całości działania spółdzielni mieszkaniowej i sporządzenie z przebiegu tych czynności protokołu z lustracji odzwierciedlającego poczynione ustalenia, a nie z góry określone założenie lustratora.

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 627 k.c., art. 734 § 1 w zw. z art. 750, art. 65 § 1 i 2 k.c. przez niepełne przedstawienie w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, niewzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do twierdzeń organu, polegające na:

1. przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że dziełem, będącym przedmiotem umowy jest dokument w postaci protokołu lustracyjnego, podczas gdy rzeczywistym przedmiotem umowy były wszelkie czynności lustracyjne, które zgodnie z przepisami Prawa spółdzielczego powinny zostać jedynie opisane w protokole lustracyjnym,
2. przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż protokół lustracyjny miał być dziełem z góry oznaczonym, podczas gdy zleceniodawca mógł oznaczyć jedynie formalne elementy dokumentu, zaś istotne cechy czynności, jak np. jego treść - opisująca ujawniony stan faktyczny była nieznana do ostatnich dni trwania czynności lustracyjnych,
3. przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że uczestnik przyjął na siebie odpowiedzialność za osiągnięcie oznaczonego z góry rezultatu, podczas gdy rzeczywisty przedmiot umowy (przebieg czynności lustracyjnych i powzięte w ich wyniku ustalenia) nie mógł być z góry oznaczony, w sposób pozwalający na przyjęcie przez uczestnika na siebie ryzyka za uzyskanie opisanego rezultatu w rozumieniu art. 627 k.c., albowiem treść protokołu lustracji bezpośrednio wynikała z przebiegu podjętych czynności,

• które to okoliczności miały istotne znaczenie dla dokonanej przez Sąd oceny prawidłowości zastosowania przez organ przepisów art. art. 627 k.c., art. 734 § 1 w zw. z art. 750, art. 65 § 1 i 2 k.c., co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku skarżący i uczestnik postepowania - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, podstawę materialnoprawną której stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z tym przepisem, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi.

Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu nie ulega wątpliwości, że wskazuje on na konieczność ustalenia, czy osoba (podleganie obowiązkowi ubezpieczenia, której jest badane) wykonywała pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia. Ocena - z tego punktu widzenia - charakteru umowy, na podstawie której praca była wykonywana, należy zatem do sfery okoliczności faktycznych, ustalenie których przesądza o zasadności zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Ustalenie tych okoliczności wymaga zaś kwalifikacji prawnej umowy.

W rozpoznawanej sprawie w podstawach kasacyjnych nie wskazano na naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych - ani przez błędną jego wykładnię, ani przez wadliwe jego zastosowanie. Brak też zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, które skutecznie zmierzałyby do podważenia prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Skład orzekający NSA podziela jednak pogląd, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (por. np. wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. II FSK 1265/18 i powołana tam uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09).

Całokształt podstaw kasacyjnych w zestawieniu z ich uzasadnieniem pozwala przyjąć, że zarówno zarzutem wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego (tj. wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego) jak i zarzutem naruszenia przepisów postępowania (mimo objęcia tym zarzutem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisami k.c.) Prezes NFZ zmierza do podważenia stanowiska, że zawarte przez strony umowy były umowami o dzieło a nie umowami zlecenia (albo innymi umowami o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia).

W rozpoznawanej sprawie ocena, czy hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w normie prawnej (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach) odpowiada stan faktyczny ustalony w sprawie zależy zatem od "klasyfikacji prawnej" umowy. Zasadne jest więc odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, mimo że w żadnej z podstaw kasacyjnych nie wskazano na uchybienie zasadniczej podstawie prawnej rozstrzygnięcia.

Charakterystyka umowy zlecenia w zestawieniu z umową o działo - dla potrzeb stosowania art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych - wielokrotnie była już przedmiotem rozważań NSA.

Zdaniem składu orzekającego trafnie stwierdza się, że zgodnie z art. 734 § 1 k.c. przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Natomiast zgodnie z art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Przyjmuje się, że w odróżnieniu od umowy zlecenia czy umowy o świadczenie usług, umowa o dzieło wymaga, by czynności przyjmującego zamówienie doprowadziły do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu. Rezultat, o który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność - działanie lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego rezultatu, niepozostające poza zakresem obowiązków świadczącego. Przy umowie o dzieło chodzi o coś więcej, o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności. Odpowiedzialność przyjmującego zamówienie w wypadku nieosiągnięcia celu umowy jest więc odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło w ujęciu Kodeksu cywilnego jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. A. Brzozowski [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck - Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390-391).

Umowa zlecenia jest z kolei umową starannego działania, w której co prawda rezultat może być przedmiotem starań, lecz nie daje się z góry przewidzieć, a często nie sposób określić, w jakim stopniu zostanie osiągnięty. Dlatego też w umowie zlecenia rezultat nie został objęty treścią świadczenia. Skoro w myśl art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, to ustalenie, że jakaś konkretna umowa i stosunek zobowiązaniowy jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami" - pociąga za sobą obowiązek wykonania nakazu z art. 750 k.c., a więc obowiązku odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu. Przy czym należy wskazać, że subsumcja zawartej umowy pod przepis art. 750 k.c. nie czyni takiej umowy umową zlecenia, w rozumieniu art. 734 k.c. (vide: L. Ogiegło [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, s. 573 i nast.). Przy tym umowa o świadczenie usług nie może być umową, której celem byłoby osiągnięcie rezultatu, pozwalającego na jej zakwalifikowanie jako umowy o dzieło. Innymi słowy, umowy o osiągnięcie rezultatu stanowiącego dzieło, w rozumieniu przepisów art. 627 i nast. k.c. dotyczących umowy o dzieło, nie mogą zostać zakwalifikowane jako umowy o świadczenie usług. Oznacza to, że z zakresu art. 750 k.c. wyłączone są nie tylko umowy o dzieło, ale także inne umowy nazwane, których celem jest osiągnięcie określonego rezultatu, zarówno takie, do których przepisy o umowie o dzieło znajdują odpowiednie zastosowanie, jak i takie, które mają regulację ustawową niezawierającą takiego odesłania.

Podsumowując powyższe uwagi, należy stwierdzić, że cechami szczególnymi umowy o dzieło jest jej konkretny, z góry określony rezultat, za którego osiągnięcie przyjmujący zamówienie odpowiada. Ponadto, wynagrodzenie z tytułu tej umowy przysługuje za jej wykonanie w sposób wskazany w umowie, a nie za samo staranne działanie podjęte w celu osiągnięcia określonego rezultatu.

Akceptując powyższe poglądy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru zawartych przez skarżącego i uczestnika postępowania umów jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporne umowy zakładały wykonanie przez uczestnika postępowania konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji poszczególnych spółdzielni i sformułowania określonych w treści umowy owoców pracy – tj. protokołów z działalności (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego).

Z uwagi na charakter stosunku, kształtowany przez dyspozycję art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego, zauważyć także należy, że niezależnie od nakładu pracy, który włożyłby w lustrację zainteresowany, bez sporządzenia protokołu jego trud nie miałby żadnego znaczenia. Przeprowadzenie lustracji i sporządzenie dokumentów wskazanych powyżej wymagało znacznej samodzielności i poważnego wkładu intelektualnego lustratora. Jego pracę można porównać z zadaniami biegłego rewidenta. W obu przypadkach celem nie jest samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności, mającą cechy dokumentu urzędowego wraz z wnioskami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedmiotem umów było sporządzenie protokołu polustracyjnego wraz z wnioskami, czyli osiągnięcie z góry określonego rezultatu. Prowadzi to do wniosku, że przedmiot umów był zbieżny z tym, jaki mają umowy o dzieło.

Nie ma racji organ, że istotą umów było jedynie staranne dążenie do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem przyjmujący zamówienie nie sporządził dokumentów określonych w umowach, nie wykonałby tych umów, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego to ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umowy stron, zawartej i ukształtowanej w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego oraz zasady współżycia społecznego.

Zdaniem NSA, okoliczność, że rezultat umowy był osiągany w wyniku procesu lustracji, określonego w art. 91-93 Prawa spółdzielczego, nie świadczy o tym, że celem umowy były jedynie te czynności. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że bez sporządzenia protokołu lustracji uczestnik postępowania nie wykonałby w pełni umowy.

Cel spornych umów był więc zbieżny z tym określonym w przepisach art. 627 k.c. umowy o dzieło.

Następnie stwierdzić należy, że z art. 645 k.c. wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, lustratora wyznacza związek rewizyjny, w którym spółdzielnia jest zrzeszona lub Krajowa Rada Spółdzielcza. Obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Kryteria kwalifikacyjne lustratorów oraz tryb przeprowadzania lustracji określa Krajowa Rada Spółdzielcza.

Oznacza to w praktyce, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy miała wykonywać osobiście starannie wybrana i wyselekcjonowana osoba. W przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są tak istotne.

Kolejną cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowach o przeprowadzenie lustracji, jest sposób zapłaty, o jakim jest mowa w art. 632 § 1 k.c. Z postanowień umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty odbioru dzieła. Wynagrodzenie to było określane kwotowo. Z powyższego wynika, że wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego owocu pracy, rezultatu.

Zgodnie z treścią umów, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania protokołów, ale bez ich wykonania lub skończenia, tj. niewytworzenia określonych w umowach protokołów, niezależnie od przyczyn niewykonania dzieła, nie jest podstawą do wypłacenia wynagrodzenia. Zainteresowany ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi, a wynagrodzenie należałoby mu się za samo podejmowanie czynności zmierzających do wytworzenia tych dokumentów, niezależnie od tego, czy sam wynik prac prowadzi do powstania oczekiwanego rezultatu. Zleceniobiorcy należy się zwykle wynagrodzenie nawet wówczas, gdy żaden rezultat jego pracy nie został osiągnięty, o ile działał starannie. Nadto w umowach zawieranych przez Związek termin wypłaty wynagrodzenia został uzależniony od odbioru działa. Jest to też typowe dla umowy o dzieło, w ramach której zamawiający nie płaci wynagrodzenia za jej wykonanie, dopóki nie otrzyma rezultatu zgodnego z umową. Postanowienia tego rodzaju nie występują zazwyczaj przy umowie zlecenia.

Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 k.c.). Zleceniobiorca nie odpowiada bowiem za wady określonego rezultatu, ale jedynie za należyte staranie przy wykonywaniu czynności. Natomiast w przypadku zamawiającego jako strony umowy o dzieło istotne jest nie tyle, czy wykonawca należycie się starał, ale to czy dzieło w ogóle powstało oraz czy jest prawidłowe.

Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowę, opiera się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogą mieć wady, które powinny być usunięte.

Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły uzasadnione podstawy by uznać, że analizowane umowy nie są umowami zlecenia lecz, że doszło do zawarcia i wykonania umów o dzieło, prawidłowo nazwanych tak przez strony.

W tym stanie rzeczy omówione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 627 k.c., art. 734 § 1 w zw. z art. 750, art. 65 § 1 i 2 k.c. przez niepełne przedstawienie w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, niewzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do twierdzeń organu.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, a do jego naruszenia może dojść albo gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do niezgodności z prawem wydanych przez organy decyzji. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można natomiast utożsamiać naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z niepodzieleniem przez organ stanowiska Sądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Nie ma też racji organ twierdząc, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił wszystkich elementów stanu faktycznego i nie wziął ich pod uwagę przy wydawaniu wyroku. Sąd przeanalizował bowiem łączące skarżący Związek i uczestnika postępowania umowy i wyprowadził z nich poprawne wnioski. Nie pominął przy tym tego, że w celu uzyskania rezultatu umowy konieczne było przeprowadzenie czynności lustracyjnych.

Wobec tego zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się chybiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również uzasadnione oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 65 § 1 i 2 k.c. - powiązanego z zarzutem wadliwej "oceny prawidłowości zastosowania" przepisów Kodeksu cywilnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia nawet nie powołał art. 65 k.c. Brak zatem podstaw, by twierdzić, że Sąd pierwszej instancji przepis ten w ogóle stosował.

Trzeba jednak wyjaśnić, że powołany przepis wskazuje przy wykładni umów okoliczności istotne dla rozumienia treści oświadczeń woli (art. 65 § 1 k.c. - oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje) i daje pierwszeństwo kryterium zamiaru stron i celu, jaki stronom przyświecał przy zawieraniu umowy (art. 65 § 2 k.c.).

Tymczasem nie powinno ulegać kwestii, że - nawet jeżeli taki byłby zgodny zamiar kontrahentów - strony umów nie mogą oświadczeniem woli kształtować swych obowiązków odmiennie, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego.

Brak podstaw do stosowania art. 65 k.c. nie zmienia jednak faktu, że zarówno organ, jak i sąd administracyjny - w sprawach przedmiotem których jest ustalenie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu - nie są związane nazwą umowy zawartej między stronami umowy, lecz powinny ocenić charakter zawartych w niej postanowień, z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Należy przypomnieć, że przepisy te wyznaczają zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej, a mianowicie - że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że przepisy te mogłyby być naruszone przez to, że sąd administracyjny mimo swojej właściwości oraz zachowania przez skarżącego wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznałby skargi w ogóle bądź też dokonał kontroli zaskarżonego aktu na podstawie innych kryteriów niż legalność (por. A. Puczko, Komentarz do art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, [w:] Ustrój Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2013 i powołane tam orzecznictwo). Do takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie doszło. Sąd ocenił bowiem zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie może być kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.u.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Niepodważalnie, w rozpoznawanej sprawie właściwość sądu została zachowana. Nie można więc było uwzględnić tego zarzutu.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło do naruszenia zakresu sądowej kontroli działalności administracji ani do orzekania przez sąd niewłaściwy.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.