Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 31/17, odrzucił skargę [A] Sp. z o.o. w C. na bezczynność Instytutu Techniki Budowlanej w przedmiocie zmiany aprobaty technicznej. Orzekł też o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona w sprawie bezczynność Instytutu Techniki Budowlanej w postępowaniu o zmianę aprobaty technicznej nie podlega regulacji administracyjnej z uwagi na brak administracyjnego charakteru czynności, jaką jest wydanie aprobaty technicznej. Postępowanie to, zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1040), prowadzone było na mocy porozumienia stron zawartego pomiędzy wnioskodawcą (skarżącą) a jednostką aprobacyjną (ITB). Wydawana w tym trybie aprobata techniczna nie jest – w ocenie WSA – decyzją administracyjną, ponieważ zawiera jedynie ocenę danego wyrobu budowlanego. Postępowanie aprobacyjne nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ jest prowadzone na podstawie cywilnoprawnego porozumienia, w którym to strony postępowania decydują o jego zasadach. Zatem w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy właściwe dla prawa cywilnego, a nie administracyjnego.
Wobec powyższego, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) orzekł o odrzuceniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła [A] Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 45 Konstytucji RP poprzez brak umożliwienia dostępu skarżącej do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy;
- 2) § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania poprzez uznanie, iż postępowanie o zmianę aprobaty technicznej nie ma charakteru administracyjnego i tym samym odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dowodów, na których Sąd I instancji oparł swe ustalenia, brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi oraz brak wszechstronnej analizy sprawy;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie podlega kontroli sądu administracyjnego;
- 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje spór cywilny, a obowiązek wydania zmienionej aprobaty na podstawie przepisów prawa w trybie administracyjnym. Brak przepisów szczególnych odsyłających strony postępowania aprobacyjnego do postępowania przed sądami powszechnymi powoduje, że sprawa ta należy do kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem kasatora, uznanie, iż postępowanie o zmianę aprobaty technicznej nie ma charakteru postępowania administracyjnego narusza podstawowe prawa skarżącej, w szczególności prawo do sądu wynikające z art. 45 Konstytucji RP. WSA nie odniósł się w sposób merytoryczny do argumentacji spółki o hybrydowości postępowania aprobacyjnego. Tymczasem w sprawie istotne jest, że postępowanie aprobacyjne należy rozpatrywać na dwóch płaszczyznach: 1) stosunków cywilnoprawnych pomiędzy spółką jako zleceniodawcą a ITB jako zleceniobiorcą, których skutki prawne w zakresie np. niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania przez organ oceniane są na podstawie przepisów prawa cywilnego oraz 2) sfery prawa publicznego – szeroko pojętego prawa administracyjnego, które reguluje istotne z punktu widzenia interesów społecznych sfery aktywności gospodarczej, nakładając na podmioty rynkowe obowiązki w zakresie normalizacji i certyfikacji.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że funkcja realizowana przez ITB, związana z wydawaniem aprobat technicznych, jest zadaniem publicznym. Zasadne jest zatem stosowanie do postępowań o udzielenie bądź zmianę aprobaty technicznej przepisów prawa administracyjnego. Są to bowiem akty jednostronne, rozstrzygające konkretną sprawę i skierowane do imiennie oznaczonego adresata.
Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o., Instytut Techniki Budowlanej pismem z dnia 5 stycznia 2018 r. wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem ITB, postępowanie o wydanie aprobaty technicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, w którym Instytut wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji publicznej i wydaje decyzje administracyjne. Postępowanie aprobacyjne prowadzone jest na podstawie porozumienia między wnioskodawcą a jednostką upoważnioną do wydawania aprobat i winno kończyć się wydaniem dokumentu zawierającego ocenę danego wyrobu budowlanego, a nie wydaniem decyzji administracyjnej. Co istotne, aprobata techniczna nie jest dokumentem upoważniającym do oznakowania wyrobu budowlanego przed wprowadzeniem do obrotu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się na wstępie do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego orzeczenia Sądu I instancji.
Natomiast stosownie do treści art. 176 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia przez jej autora, że Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę spółki, gdyż bezczynność organu w sprawie o zmianę aprobaty technicznej powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela, uznając tym samym, że WSA prawidłowo odrzucił skargę strony na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Rozważenia wymaga zatem, czy wydawana przez ITB aprobata techniczna jest aktem z zakresu administracji publicznej, czy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz czy do postępowania w sprawie jej wydania mają zastosowanie przepisy k.p.a. lub o.p.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania, wydane na podstawie art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 883), regulując m.in. sposób udzielania, zmiany i uchylania aprobat technicznych, nie odwołuje się w tym zakresie (ani w żadnym innym zakresie) do stosowania przepisów k.p.a. (ani o.p.).
Z żadnego przepisu rozporządzenia także nie wynika, by aprobata techniczna wydana na jego podstawie miała charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Za akt, o którym mowa w z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., można bowiem uznać rozstrzygnięcie o charakterze władczym, skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu, stanowiące o prawach lub obowiązkach wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Po pierwsze należy zauważyć, że – jak wynika z § 5 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia – aprobata techniczna nie jest dokumentem upoważniającym do oznakowania wyrobu budowlanego przed wprowadzeniem do obrotu.
Zatem nie sposób uznać, że jej wydanie bądź niewydanie skutkuje nabyciem praw lub obowiązków w sferze prawa administracyjnego. Po wtóre, w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, iż wszczęcie postępowania aprobacyjnego następuje w terminie określonym w porozumieniu stron o przeprowadzeniu takiego postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2016 r. skarżąca spółka oraz Instytut Techniki Budowlanej zawarły porozumienie w sprawie nowelizacji aprobaty technicznej [...], regulujące między innymi przedmiot postępowania aprobacyjnego oraz etapy właściwej procedury aprobacyjnej, które powinny zakończyć się udzieleniem aprobaty technicznej bądź odmową jej udzielenia.
Ponadto, zgodnie z § 5 tego porozumienia, w sprawach nim nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. Z kolei § 6 porozumienia stanowi, że wszelkie spory mogące wyniknąć z niniejszego porozumienia będą rozstrzygane przez sąd pierwszej instancji właściwy według siedziby jednostki aprobującej.
W świetle wyżej przedstawionych okoliczności nie sposób uznać, że kwestie związane z wykonaniem bądź niewykonaniem obowiązków wynikających z podpisanego porozumienia, podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wobec tego za niezasadne NSA uznał zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., § 7 ww. rozporządzenia oraz wynikającej z art. 45 Konstytucji RP zasady prawa do sądu.
Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pomijając błędne jego podniesienie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1, zamiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zauważyć należy, że wydając postanowienie o odrzuceniu skargi, Sąd I instancji nie miał możliwości odnieść się do zarzutów skargi, skoro – jak już to zostało wywiedzione powyżej – sąd administracyjny nie był w ogóle właściwy do rozpoznania tej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwiało jego kontrolę instancyjną, co też Naczelny Sąd Administracyjny uczynił.
W tych okolicznościach na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalono.